马立群:行政诉讼一事不再理原则及重复起诉的判断标准

选择字号:   本文共阅读 250 次 更新时间:2021-10-21 08:55:35

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马立群  
并以案件事实和诉讼请求并列作为判断重复起诉的客观标准,由此也可以避免诉讼标的与诉讼请求两个概念之间的内在张力。

  

   其一,根据最高人民法院司法解释的释义,诉讼请求相同,可以是诉讼请求完全相同,也可以是后诉的诉讼请求实质上被前诉裁判所包含。[38]但是,该释义中对如何判断诉讼请求相同,没有再做进一步说明。在实践中“诉讼请求完全相同”的情形并不具有普遍性,相反当事人往往以改变诉讼请求为策略来规避重复起诉。因此,最高人民法院在个案中采用诉讼请求“实质相同”的判断标准。具体而言,诉讼请求的同一性,不仅要判断前后两诉的诉讼请求的表述,也要判断诉讼请求的实质或本质上的内容。如果前后两诉的诉讼请求表述不同,但实质内容相同,也构成重复起诉。[39]例如,在“楼某某、浙江省金华市浦江县人民政府再审审查与审判监督案”中,最高人民法院认为:“楼某某在前后两诉中所提诉请的实质内容完全一致,只是在表述上略有不同……因此,楼某某就同一行政行为先后提起确认违法之诉和撤销之诉,已经构成重复起诉。”[40]在“靳某、山东省人民政府经贸行政管理再审审查与审判监督案”中,最高人民法院认为:“本案中,在两次诉讼标的相同的情况下,靳进提起的前诉的诉讼请求是撤销,后诉的诉讼请求是确认无效,本质上并没有区别,在前诉仍在处理的情况下,判决结果是撤销抑或确认无效,并不局限于靳进的诉讼请求,其通过再次诉讼请求确认无效的方式提起本案之诉,依法属于重复起诉。”[41]以诉讼请求“实质相同”作为判断标准,有助于防止当事人滥用诉权、节约司法资源,符合司法解释重复起诉条款的目的。但是,在采用“实质相同”判断方法时,应当对其判断标准和解释路径进一步具体化,以加强裁判说理。

  

   其二,诉讼请求的同一性,应当基于诉讼请求之间的功能关联和适用关系作为标准,并结合案件事实,从形式和实质上进行综合判断。《行诉法解释》第68条对起诉条件“有具体的诉讼请求”进行了细化,其包括请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等。司法解释之所以这样规定,一方面是为了明确不同案件的起诉和审理对象,进而理顺行政诉判关系,另一方面在于强调诉讼的类型化,对诉讼类型作出比较清晰的划分。[42]不同的诉讼请求对应着不同的诉讼对象和权利保护形式,因而其具有不同的功能关联和适用关系。针对相同的案件事实,如果后诉与前诉的诉讼请求在救济功能上存在重叠或者在适用关系上存在冲突,就可以认定为诉讼请求实质相同。比如,在上述楼某某案中,原告在已系属案件中提出撤销请求,在后一诉讼中提出确认违法请求。在这种情形下,前后诉讼请求属于备位关系(或补充关系),撤销请求作为基础请求,可以直接实现原告的权利救济目的,如果原告再提出备位性的确认违法请求,已构成重复起诉。因此,即便原告提出了不同种类的诉讼请求,但因前后诉讼请求之间救济功能重叠或者适用位阶冲突,依然可能构成重复起诉。

  

   其三,根据《行诉法解释》第106条第1款第3项之规定,重复起诉的客观判断标准,除了“后诉与前诉的诉讼请求相同”外,还包括“后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。从措辞上看,“后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”仅是针对既判力所作的规定,因为在诉讼系属中尚不存在“前诉裁判”。因此,在该阶段判断重复起诉时,取决于前诉判决既判力的客观范围。从形式上看,“前诉裁判”既包括判决也包括裁定。在实践中,重复起诉的判断包括,前诉裁定驳回起诉后再次起诉的情形,或者准予撤销后再次起诉的情形,因而裁定也具有既判力。从内容上看,法院应当在裁判中表明,基于所确定的案件事实和在裁判理由中包含的法律适用,原告所提出的请求是否具有理由。法院的裁判内容不仅包括判决主文对原告诉讼请求的判决,同时也包括事实认定和判决理由中对法律争点的评价。判断后诉的诉讼请求是否被前诉裁判所包含,除了要根据前诉判决的主文外,也要根据前诉判决认定的事实和判决理由。在裁定驳回起诉、驳回诉讼请求、撤销判决、履行法定职责判决、确认违法判决等裁判主文中,通常仅表明了裁判的结论,而对于事实争点和法律适用争点的判断,则需要结合判决理由部分才能判断。在履行法定职责判决的情形,行政机关在作出行政行为时,必须遵守判决理由中的法律观点。在撤销判决的情形,根据《行政诉讼法》第71条之规定,人民法院判决被告重新作出行政行为的,被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。行政机关重新作出的行政行为,是否违反了前一诉讼的既判力,同样要结合前一案件中认定的事实和判决理由才能确定。

  

   三、一事不再理原则的法律效果与适用例外

  

   (一)法律效果

  

   《行政诉讼法》第49条规定了起诉的一般条件,即当事人提起行政诉讼时必须符合的法定要件。所谓一般条件,即不论提起何种诉讼,也不论提起何种诉讼请求均需具备的条件。这些条件包括原告适格、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。[43]除此以外,原告的起诉是否合法,还必须符合其他的法定条件,这些要件包括是否超过起诉期限、复议前置情形下是否已经行政复议、是否属于重复起诉、是否存在已撤诉后再行起诉、诉讼标的是否已为生效裁判所羁束等。[44]基于司法解释的规定,争议案件尚未诉讼系属、诉讼标的不受已生效裁判的拘束,也是起诉的法定条件。从性质上而言,这两个要件属于起诉的消极要件。在审理方式上,诉讼程序进行的要件通常采职权探知主义,法院依职权审查当事人的起诉是否符合法律之规定,即审查当事人诉之提起是否合法并能开始审理程序。[45]原告是否存在重复起诉,法院必须依职权主动调查。对于相关的事实和证据资料,法院必须依据职权探明。

  

   在实践中,重复起诉是行政诉权的滥用。[46]一事不再理是规制重复起诉、防止诉权滥用的重要制度,其法律效果主要规定在起诉审查的相关条款中。《行政诉讼法》第51条规定:“不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。”根据《行诉法解释》第69条之规定,如果当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,已经立案的,应当裁定驳回起诉。根据以上规定,如果当事人重复起诉,基于一事不再理原则,法院应裁定驳回起诉。在审查起诉的过程中,如果原告对已存在诉讼系属或者已受裁判拘束的诉讼标的再次提起诉讼,对被告而言,可以提出诉讼系属抗辩或者既判力抗辩。这两种抗辩属于典型的妨诉抗辩。法院对被告的抗辩进行审查后,依职权作出裁定。此外,对于重复起诉的审查和裁判方式,根据司法解释第69条第3款之规定,人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉。

  

   (二)适用例外

  

   一事不再理原则在防止当事人滥用诉权的同时,维护了法院裁判的稳定性。但是,法院的裁判是法官对过去发生的事实进行的主观法律判断。在这一判断过程中,基于事实上或者法律上的原因,都可能导致错误或者不公正的裁判。因此,需要从制度层面为法院和当事人提提供纠错的途径,从而突破一事不再理原则的限制,以实现实质正义。

  

   其一,诉权再生规则。根据《行政诉讼法》第51条第1款之规定,行政案件自法院登记立案时起,即发生诉讼系属,转入审理程序。从起诉人的角度而言,法院立案后,该行政争议即系属于该法院。当事人在案件诉讼系属中,不得针对同一当事人就同一诉讼标的再次起诉或者向其他法院起诉。行政诉讼案件审理期间,通常存在行政机关改变被诉行政行为的情形。根据《行诉法解释》第81条第2款之规定,原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的,人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。该规定表明,原告可以在已系属的诉讼程序中针对改变后的行政行为提起诉讼,不受重复起诉规则的限制。根据司法解释释义中的观点,因诉讼标的采用法律关系和实体权利说,因此在裁判生效后,发生新的事实不一定导致产生新的诉讼标的。即便产生新的事实,当事人再次起诉,有可能因法律关系相同而构成重复起诉。《行诉法解释》第62条规定:人民法院判决撤销行政机关的行政行为后,公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的行政行为不服向人民法院起诉的,人民法院应当依法立案。该规定表明,重新作出的行政行为与被撤销的行政行为即便事实、理由和内容相同,也属于新的行政行为,构成新的案件事实。根据最高人民法院的观点,原行政行为经法院撤销后,其在形式上已经不复存在,从法律上讲,行政机关并未作出任何行政行为。[47]因此,当事人可以对新的行政行为起诉,不属于重复起诉,不受一事不再理原则的限制。但需要明确的是,不受一事不再理原则的限制,并不代表不受既判力的限制。如前文所述,一事不再理仅为既判力其中的一个效力,对于重新作出的行政行为,在起诉后,仍然受既判力“行政行为重复禁止效”的限制。根据《行诉法解释》第90条第3款之规定,对于行政机关作出的重复行政行为,法院可以依照《行政诉讼法》第70条第2项和第71条的规定再次判决撤销该行政行为。[48]《行诉法解释》对于因事实状态发生变化,仅在撤销诉讼的情形,赋予相对人再次起诉的权限。在其他类型的诉讼,裁判发生法律效力后,基于新的事实,相对人的权益也可能再次存在保护的必要。基于个案正义,在必要时,建议准用《民诉法解释》第248条之规定。

  

   其二,再审制度。再审制度是法院对已经发生效力的判决、裁定,依照审判监督程序,对案件再次进行审理的制度。再审的目的是为了纠正已经发生法律效力但确属错误的判决或裁定。再审之诉的当事人是原审之诉的当事人、再审诉讼的诉讼标的是原审诉讼的诉讼标的,因此再审诉讼通常被作为一事不再理原则的例外。对于申请再审的案件,虽然是涉及已经审理裁判的诉讼标的,但因为案件已经不再处于诉讼系属中,再审之诉与原来的诉讼并不构成重复诉讼,而是独立的特殊救济程序,也与已经确定判决的既判力没有关系。[49]因此,在当事人申请再审的情形,只要满足《行政诉讼法》第91条的法定再审条件,就可以启动再审程序,对已审结案件再次进行审理。此时,不受重复起诉规则和一事不再理原则的限制。但对于再审申请被驳回或者再审后作出再审判决、裁定,当事人能否再次提出再审申请,《行政诉讼法》和《行诉法解释》没有明确规定。在实践中,最高人民法院在“高某某与国家工商行政管理总局商标评审委员会商标争议行政纠纷再审案”中认为:“当事人可否再次申请再审,应结合被诉争议裁定的法律性质、新判决的内容及尽可能防止循环诉讼等因素予以考虑。”在该案中,最高人民法院并未直接否认当事人再次提出再审的权限,而是为防止循环诉讼,经审查再审事项受前诉裁判既判力的拘束后,根据一事不再理,驳回了再审申请。[50]通过该案表明,虽然行政诉讼法上没有对当事人申请再审的次数进行明确限制,但在具体的立案审查中,依然要对当事人是否重复提起再审进行审查,并适用一事不再理的法律效果。

  

其三,行政程序重启制度。根据行政行为的效力理论,行政行为生效后,相对人法定救济期限内不诉请救济,或者诉请救济后法院确认了行政行为,该行政行为即产生存续力。对于具有存续力的行为,相对人不得对其提起诉讼,行政机关原则上亦不得随意改变或者撤销该行政行为。[51]目前,我国尚未制定法典性质的行政程序法,对于行政行为的存续力以及例外缺乏具体的规定。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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