王春英:中国外交官职业化与中国特色大国外交

选择字号:   本文共阅读 4029 次 更新时间:2021-09-25 15:25

进入专题: 外交官制度   外交官职业化   中国特色大国外交  

王春英  

内容提要:外交官的职业化是中国外交事业取得辉煌成就的重要组织保障,也是中国特色大国外交的重要人才支持。新中国成立后,随着中国外交的展开,外交官的职业化进程随之开启,并在改革开放的时代背景下取得了长足的进步,出现了大批职业外交官,为改革和建设事业营造了良好的外部环境。中国外交官的职业化,是在中国特定的国情之下适应中国对外交往而展开的,有着自己鲜明的特色,主要体现在具有高度的政治性、适度的开放性和德才兼备的用人标准诸方面。在新时代,要切实践行习近平外交思想,推进中国特色大国外交,构建人类命运共同体,就必须加强外交官队伍建设,实现国际规范与中国特色、政治性与专业性的有机统一,不断提升职业化水平。

关 键 词:外交官制度  外交官职业化  中国特色大国外交  公务员制度  国际规范


2014年11月,中共中央总书记习近平在中央外事工作会议上发表重要讲话,指出中国必须有自己特色的大国外交。①从外交的角度看,中国外交的不同领域都体现了中国大国外交的独特内涵和固有特色。为政之道,首在得人,党的路线方针政策,归根到底要靠人尤其是干部来执行。毛泽东指出:“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”②外交官队伍是中国特色大国外交的实践者,作为外交官队伍建设的外交官制度既是外交制度的重要组成部分,又是国内公务员制度的重要组成部分,前者意味着其必须与国际接轨,接受共同外交规范,后者则决定了其必须根植中国国情,保持中国特色,体现了国际化与中国化、外交与内政的有机统一。

长期以来,由于外交工作的特殊性,学术界系统、全面研究新中国外交官制度的成果非常少。曾在中国外交部做过外交官的刘小红(音译,Liu Xiaohong)所著《中国大使:1949年以来外交职业主义的兴起》一书堪称这一领域的开山之作。作者将1949年到20世纪90年代的中国外交官分为四代,论述了每一代外交官所面临的国内外环境,分别选取典型案例分析了每一代外交官的外交实践,总结了40年来中国外交官的职业化进程及其对中国外交的意义。③赵可金《当代中国外交制度的转型与定位》一书从中层理论和历史制度主义的视角,对当代中国外交制度进行了系统研究,探讨了新中国成立以来中国外交制度的转型,剖析了中国外交制度发展变化的内在逻辑,其中不乏有关外交人员管理的论述。④此外,相关学术论文也不多,且多关注建国初期外交干部管理,⑤集中在外交官尤其是建国初期将军大使们的职业生涯回忆或外交实践方面,其中有些内容涉及包括大使在内的外交官的选派和培训,对研究新中国外交官职业化具有一定的参考价值。⑥因此,本文拟从新中国外交官职业化的视角展现中国大国外交的特色,推进和加深对中国特色大国外交和外交官职业化的理解和思考。

一、对外交官职业化的理解

外交官是以外交为职业的官员或者工作人员。萨道义在其第四版《外交实践指南》中如此定义:“‘外交官’这个名词的意思应该理解为包括所有从事外交事务的公务人员,不论是在国内的外交部或在国外的大使馆或其他外交机构中服务的公务人员。”“严格地说,外交部部长也是外交官。”⑦与外交官密切相关的概念是领事。“领事是一国政府经另一国政府同意,或根据同另一国政府达成的协议,派驻对方国家的特定城市,并在一定区域内执行领事职务的政府代表。”⑧在各国的外交实践中,外交官和领事官同属外交人员组织系统,归外交部统一领导。中华人民共和国成立后,在“另起炉灶”的方针指导下建立起一支新型的外交队伍,从新中国成立初的170多人发展到现在的1万多人,其称谓主要有外交人员、外交干部、外交官等。⑨

外交官作为一种职业,最早出现于15世纪的意大利,城市共和国出于对外交往的需要,设立了常驻使节,慢慢发展为职业外交官,而后产生了管理职业外交和外交官的专职机构,出现了便利外交事务处理的外交规范。经过几个世纪的发展,外交官职业化取得了显著的进步。然而,在外交官职业化这个问题上,一直存在不同的观点。有些学者认为,外交官并不符合经典的职业模式。在许多关于职业及其发展的经典讨论中,包括外交职业在内的基于官僚主义的职业通常被排除在外或被称为半职业,因为人们认为这些职业缺乏专业判断的自主权。⑩不过更多的学者将外交官视为一种职业。早在威克福(Abraham de Wicquefort,1606-1682)和卡利埃(Francois de Callières,1645-1717)那个时代,外交官职业化的主张就已盛行。(11)19世纪初,外交的特点是职业的、常驻的外交代表进行持续游说,外交职业化已经成熟,可以满足公共利益。当然,职业化不是一个突然发生或急剧变化的过程。实际上,在拿破仑时代结束之初,职业化的过程就断续和渐次展开了,外交开始不再被认为是一种礼貌的钩心斗角的艺术,而是需要更多经验、技巧和更广阔视野的领域。就像律师和医师擅长他们的专业一样,外交官也是如此。(12)

关于外交官职业化,学者们也是见仁见智。英国学者杰夫·贝里奇认为,外交官的职业化包括控制进入、适当的培训、清楚的等级和正常的支付。(13)王立诚在《中国近代外交制度史》一书中指出:“要使外交官成为一项专门职业,有两个方面的内容:第一,必须有一套专职外交官制度,在制度上促进外交官的职业化;第二,要合理地选拔和任用外交官,在外交官的素质要求上确立新的标准。”(14)英国伦敦大学教授安德森在《现代外交的兴起:1450-1919》一书中详细梳理了欧洲各国外交官职业化的进程,并从外交官等级制度的形成以及政府支付薪酬、雇佣使馆秘书、提供系统培训和严格职业准入等方面提出了外交官职业化的标准。(15)结合中外各国的外交实践,可以从两个方面来理解外交官职业化:一是从过程来看,外交官职业化是指通过建立和完善外交官制度,把非职业外交官转变为职业外交官的过程;二是从结果来看,外交官职业化是关于外交官的选拔、任用、培训、考核、晋升、奖惩、交流、退休等一系列制度安排,旨在选拔和任用优秀人才,提高外交职业的吸引力,为外交官长期从事外交工作提供制度保障。

随着科学技术、国际交往的日益发展,国际形势的日益复杂化,外交官的职业化越来越受重视。二战后,战争遭到唾弃,各国普遍重视通过外交手段维护和拓展国家利益,而这项任务主要由职业外交官完成,外交官的素质自然成为各国外交实力的重要组成部分。杰夫·贝里奇指出:“一个拥有良好资源,特别是配备了良好员工的外交机构,将极大地增强该国的实力和影响力。”(16)因此,各国都高度重视外交官职业化建设,根据国内外形势的变化,改革、完善外交官制度,形成了公开考试、择优录用、加强培训、功绩晋升等有关任用、培训、考核、晋升等一整套完备的制度,并在长期的外交实践中形成了外交共同文化,极大地促进了外交官素质的提升。

新中国历来高度重视外交官队伍的建设,从无到有组建外交队伍,着手进行外交官职业化建设,并取得了显著成效。外交官在为国家建设创造良好的国际环境、维护国家利益、提高国际地位等方面都做出了重大贡献。可以说,中华人民共和国建国以来所发生的一系列重大变化和所取得的伟大成就,都有外交官这一群体所做出的积极努力和创新奉献。(17)十八大之后,中国外交进入新时代,中国特色大国外交以更加积极主动的姿态直面挑战,为解决人类共同面对的难题贡献中国智慧和中国方案,推动构建新型国际关系和人类命运共同体。这是一项前所未有的事业,兼具机遇与挑战,而要抓住机遇、迎接挑战,就需要建立一支能够统筹国内国际两个大局,具有总揽全局、驾驭复杂局面的高素质、职业化的外交官队伍。

二、革命外交时期中国外交官职业化的艰难探索

1949年,中华人民共和国成立,面对西方国家的孤立和遏制,外交人员的主要任务是维护国家的独立主权、领土完整,争取国际社会的承认、理解与支持。在当时的历史条件下,党中央确定了“另起炉灶”“打扫干净屋子再请客”“一边倒”的外交方针,在缺乏专业外交官的情况下,从军队、地方抽调人员,建立起一支全新的外交队伍。外交事务专业性强,中国政府在选派将军当大使的同时,采取各种措施培养专业人才,开始了具有中国特色的外交官职业化进程。

(一)外交部的组建及首批驻外大使的选拔

基于“另起炉灶”的外交方针,新中国不承认原国民政府同各国建立的旧外交关系,同各国另行建立外交关系,同时,弃用原国民政府的外交官,建立新型的外交队伍。周恩来指出:“我们决不能依靠旧外交部的一套人马办外交,必须‘另起炉灶’创建新的外交队伍。”(18)1949年11月8日晚上八时,外交部成立大会在外交部大礼堂举行,当时参加大会的有170多人,是外交部的全班人马。(19)周恩来总理兼外长发表讲话。这是总理在新中国外交部成立后对外交干部作的第一篇报告,内容很丰富。随后,开始紧锣密鼓布置外交部内部的组织结构和人员配备,到12月16日,政务院通过了对外交部高层的人事任命,外交部正式组建完成。在组织结构上,新中国外交的重点在苏联东欧等社会主义国家和周边国家,单独成立了苏联东欧司。在干部配备上,17名副司长以上的领导中16人有大学学历,12人有留学经历,8人有外事工作相关经历,尽管他们受战争影响并不真正了解外交,但他们具备外语基础和国际视野,这说明中央领导人对外交工作的专业性是有充分认识的。而在外交理念上则强调外交的革命性,周恩来在外交部成立大会上的讲话共五点内容,有三点是关于斗争的,(20)这反映了中央领导层对外交的认识,这种认识必将深刻影响新中国外交,影响外交官职业化的进程。

周恩来曾指出:世界上每个国家的统治阶级都要挑选本阶级中“最忠诚、最可靠、最有才干的分子”从事外交工作,(21)中国的这支队伍应当同人民解放军一样,是一支在党的绝对领导下,用马列主义毛泽东思想武装起来的队伍,是一支立场坚定、纪律严明、能忠实执行党的方针政策、有战斗力的队伍,是一支“文装解放军”。(22)据此,新中国的外交干部有四个重要来源:一是解放军的一批高级将领,如袁仲贤、王幼平、耿飚、黄镇等,这些人经过长期战争的考验,政治立场坚定,积累了丰富的斗争经验;二是原中央外事组的干部及各大城市长期从事地下工作、统战工作的干部,如乔冠华、龚澎、陈家康等,这些人文化水平较高,有比较丰富的外事工作经验,也是经过革命斗争检验的;三是从大学里挑选的一批优秀毕业生,作为外交队伍的后备力量,这些人外语基础好,也具备一定的专业知识;四是从地方上抽调的干部。除此以外,还聘请并留用了一批对外交问题素有研究的专家和原国民政府外交部门的外交官担任外交部的顾问,如梅汝璈、何思敬、林其翰等。第一部分担任部级领导及驻外大使等高级职务,第二、三部分担任司、科级业务部门领导,第四部分则成为基层的业务骨干。(23)在建国初期外交部的干部中,从部队抽调的干部占绝大部分,当时规定:“每个军调3人,其中师级干部1人、团级干部2人。”(24)随着外交关系的建立,派出驻外使团也成为一项紧迫的任务。10月2日,中国与苏联建交。6日,王稼祥被任命为新中国首任驻苏联大使,也成为新中国第一位驻外大使。到1951年5月,中国又陆续选任了15位大(公)使,包括王稼祥共16位大(公)使。1951年9月,随着韩念龙大使赴任,新中国首批驻外大(公)使全部到任。这些大(公)使绝大部分都曾在军队担任高级将领,如耿飚、姬鹏飞、黄镇、曹祥仁、王幼平、倪志亮、谭希林、彭明治、袁仲贤、冯铉、韩念龙,他们被尊称为“将军大使”。1955年至1972年,又先后有9位将军出任驻外大使。(25)当时在主要西方国家对中国采取敌对政策的背景下,具有斗争精神和斗争经验的将军无疑成为大使首选,将军大使的选拔及其在外交上的成功实践是和那个特定时代的环境紧密相关的。

(二)管理机构及其制度的建立

中华人民共和国中央人民政府成立后,在顺应形势变化建立外交关系、选派大使的同时,也逐步按照既定的指导思想和原则建立起自己的外交官制度。

首先是建立外交官管理机构。建国初期,外交官从各个地方、各个行业选拔而来,具有不同的学历背景和工作经历,而外交官的工作特点决定了他们在国内外频繁流动,在不同的国家任职,因此,要充分调动这支队伍的积极性,做到人尽其才,必须进行有效管理,设立专职机构负责。

外交部刚成立时,在办公厅下设人事处,负责人事管理,人事处是办公厅下设的五个处之一。随着建交国家增多,外交干部数量迅速增加,出国任职的外交官也越来越多。1952年,人事处从办公厅独立出来成立人事司,负责外交部及所属机构工作人员的任免、升降、迁调、考绩、统计、教育及生活待遇标准和干部福利等事项。(26)人事司的成立,标志着外交官的管理有了专门机构负责,开始走上制度化、规范化的轨道。1962年1月2日,外交部又成立了教育司。其主要职责是协助外交部领导管理外交学院和北京外国语学院,与人事司和有关单位共同负责部内和驻外使领馆的专、兼职翻译干部的培养、管理和调配,承担部内主要翻译任务、负责部领导同志的非通用语种的口译,以及负责部内干部和指导驻外干部的外文和文化的业余教育。(27)教育司的成立,标志着外交部有了专门负责干部培训的机构。人事司的独立与教育司的成立,为外交官职业化提供了坚强的组织保障。1964年,外交部设立政治部,次年,人事司改设为政治部干部部。1970年,教育司也并入政治部。(28)这样,外交人员的招录、晋升和教育培训等职能就统一由一个部门行使,克服了部门之间协调不力、信息沟通不畅等不利因素,在一定程度上提高了管理效率。

其次是制定外交官管理制度。在1951年第一次使节会议上,周恩来就提出了制度建设的问题,强调“应当规范一套制度,大家必须遵守”。(29)根据周恩来的指示,外交部制定了一系列干部人事管理规则。1950-1955年制定了有关外交干部管理方面的各种规章制度40多种,涉及外交干部的选拔、任用、考核、纪律、奖惩、在职学习、待遇等方方面面。1950年制定《外交部人事制度》和《人事制度和外事人员守则》。1951年制定《外交部干部管理制度》《外交部干部培养提高纲要》《干部培养轮调计划》《临时回国工作干部注意事项》《出国干部携带儿童办法》。1952年制定《外交人员守则》《外交部在职干部学习制度》《外交部人事制度(草案)》《外交工作人员考核与奖惩暂行规定》。1953年制定《关于培养外交干部的几项建议》。这些规章制度,不仅为当时的外交干部管理提供了依据,满足了干部管理的迫切需要,而且体现了新中国外交干部管理的指导原则,有些在今天仍具有生命力,成为外交干部管理的基本准则,也成为外交官职业化的制度保障。

(三)外交专业人才的培养

外交工作的专业性很强,“任命无经验的外行人当外交使节,必然会使国家蒙受其害。”(30)因此,在完成建国初期的外交工作之后,外交部即着手采取措施培养专业外交人才。在1954年日内瓦会议和1955年万隆会议上,中国多边外交取得了成功,建交国家迅速增多,中国迎来了第二次建交高潮,对外交官的需求量大增。为适应这一新形势,外交部加大了专业人才的培养力度。

1955年,外交部制定了《培养外交干部十二年规划》,第二年修订为《培养外交干部七年(1956-1962)规划》。为培养当时亟需的翻译人才,1958年,外交部根据周恩来的指示,会同教育部、北京外国语学院、北京俄语学院、北京大学等单位制定了以通用语种为主、补齐语种为中心任务的《十年规划》,计划在10年内培养35个语种452名高级翻译,培养对象主要从全国各外语院校毕业生、高年级学生和派赴国外的留学生中选拔。1959年,外交部会同教育部制定了培养56个语种初级翻译的三年规划。(31)1964年,中法建交后,根据周恩来和邓小平的指示,国务院外办、外交部、高教部向中央提交了《关于解决当前外语干部严重不足问题应急措施的报告》。根据报告,主要采取两项措施培养外语人才:一是在全国外语院校大量开办外语专科,招收高中毕业生进行突击培养;二是大量向国外派外语留学生。(32)1964年至1965年,教育部向国外派出了1000多名留学生。1966年“文革”开始后,派遣计划被迫中断。(33)1970年,中国同加拿大、意大利建交,周恩来预见到中国外交工作即将迎来大发展,指示北京外国语学院恢复招生,以便加速翻译人才的培养。1971年中国重返联合国,为适应形势的发展,周恩来同意采取紧急措施,从全国外语院校1966届毕业生和1964年派出的留学生中选调一批翻译进入外交部工作。1972年初,尼克松访华,在国际上产生重大影响,中国的建交国又增加了17个。周恩来批准从全国几所外语学校高中毕业生和尚未毕业的在校生中,选拔一批派到国外留学或到使馆重点学习外语。1972年和1973年,外交部先后选拔了130多人,派往22个国家,学习18种外语。(34)

为了培养专业外交人才,1950年,在华北大学的基础上,成立中国人民大学,培养国家所需的干部。中国人民大学设立外交系,负责为新中国培养和培训外交人才。1955年,在中国人民大学外交系的基础上,正式成立外交学院,作为外交部培养外交人才和轮训初、中级外交干部的基地。1959年,原北京外国语学院和北京俄语学院合并组建北京外国语学院,也隶属外交部,培养外交干部。

“文革”中,国内“左”倾错误不可避免地影响到外交官职业化。大使、参赞成为批斗的对象,外交部机关工作人员大部分被疏散到“五七干校”,外交官队伍遭到严重破坏。面对不利局面,周恩来多次指示外交部纠正错误做法。1968年12月,他在国务院各部委军管会、毛泽东思想宣传队、大联合委员会负责人会议上指出:“外交工作不能停,外交工作最怕干扰,右的不好,‘左’的也不好。”(35)1971年,周恩来在接见回国述职大使和外事单位负责人时将政治与业务结合起来,强调指出:“运动就是要落实在政策和业务上。无产阶级的政治挂帅‘挂’在什么地方呢?就是要挂在业务上。”(36)在纠正“左”倾错误的同时,周恩来十分注重外交官队伍建设。对国务院下放“五七干校”的干部,他指示要集中到同一单位,对于几所外语院校的大学毕业生,实行集中管理等待分配,并要求外交部会同中联部、外文局、外经贸委和外贸部等部门,对中央各部门的外事、翻译人才进行登记。1971年,北京外国语学院恢复招生,恢复派遣留学生到国外留学。这些做法为20世纪70年代中国第三轮建交高潮提供了人才储备。

三、发展外交时期外交官职业化的长足进展

1978年,党的十一届三中全会作出了以经济建设为中心、全面实行改革开放的重大决定。外交方向发生转变,旨在为国家经济和社会发展创造良好的外部环境,任务更加繁重,对外交官提出了更高的要求。这一时期,中国开始实行包括人事制度改革在内的全面改革。1980年,邓小平提出了干部“四化”方针,即革命化、年轻化、知识化和专业化。1987年,中共十三大提出建立国家公务员制度。在这个时代背景下,外交干部制度也随之进行改革和调整,其中最重要的内容就是通过考试方式录用外交官,改变了长期以来从党政军机关中选派或者从文科尤其是学语言的大学生中选拔外交官的做法,加速了外交官的职业化进程。

(一)外交官考试录用制度的确立

1989年1月9日,人事部和中组部联合下发《关于国家机关补充工作人员实行考试的通知》,指示从1989年起,国家行政机关补充工作人员,要贯彻公开、平等、竞争的原则,通过考试考核,择优录取,把好“进口”关,为今后全面推行国家公务员考试录用制度创造条件,并对考试的范围、方式和程序作了原则性规定。(37)从此,通过考试程序进入外交部成为主要方式,而“外交人员考试录取制度的建立标志着外交人员由非职业化转向职业化的开端”。(38)

随着我国干部人事制度改革的推进,结合外交工作具体情况,外交部不断调整并完善考录的具体程序和方式。1989年至1994年,外交部在全国确定了20余所重点生源院校,自行组织考试,具体由干部司、公务员试点办公室和教育培训司等部门负责。各高校根据外交部分配的名额和报考要求组织学生报名,外交部根据考试成绩和考察情况择优录用。1995年至1999年,考试科目增加了行政职业能力测试。1993年8月,《国家公务员暂行条例》颁布,其中明确规定:国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员,采用公开考试、严格考核的办法,按照德才兼备的标准择优录用。中央国家行政机关公务员的录用考试,由国务院人事部门负责组织。为此,从1995年开始,外交部招录公务员在原来考试的基础上,增加了人事部组织的中央国家机关公务员公共科目考试内容,即行政职业能力测试。此项工作由人事部与外交部共同负责,单独为外交部组织,与专业考试同时进行,其成绩只作为参考,并不作为录取的依据。2000年至2004年,其纳入人事部全国统一考试。人事部不再单独为外交部组织考试,而是由外交部提前组织考试,根据录用计划确定录取人选后,参加人事部组织的国家公务员考试。这期间,生源院校范围扩大,报名方式也由高校按比例推荐改为网上公开报名。

从2005年开始,外交部公务员考录工作全部纳入中央国家机关公务员考试。外交部不再限定生源院校范围,向所有高校毕业生开放,也不再提前组织考试。符合条件的考生在人事部网站上报名,先参加人事部组织的公务员考试。待考试成绩公布后,外交部按照1∶5或1∶4(非通用语和技术职位)的比例确定复试人选,参加外交部组织的专业复试。由于外交业务的特殊性,对部分生源如非通用语考生,人事部仍然采取单独命题的办法,以保证外交人才的专业性。

外交事业需要不同类型、不同层次的人才,这些人才本身的差异性决定应采用不同的选拔方式。经过30多年的探索,根据国家公务员考试录用制度的要求,结合外交工作的专业性特点和外交事业发展的实际需要,外交部逐步确立了多种考试录用方式,形成了一套种类齐全、内容科学、程序规范的外交官考录体系,主要包括国家公务员录用考试、针对语言类以及涉外专业在校大学生的外交人才选拔考试、公开选拔中高级外交官考试以及借调外交干部考试等。通过考试考核,严把职业准入关,确保了新入职的外交官具有从事外交工作的基本素质和技能,为外交官职业化奠定了坚实的基础。

(二)法律保障体系的完善

任何职业都有其相应的物质和精神上的职业利益诉求,如职业的稳定、合理的薪酬、安全的工作环境、广阔的职业发展空间、受人尊重的职业地位,等等。国家只有提供特殊的保障,为从业者履行职责创造合理的职业环境,才能吸引越来越多的优秀人才,这个职业才能稳健发展,发挥其应有的作用。而法律是一切制度运行的坚实保障,因此,哈罗德·维伦斯基将颁布保护性法律作为衡量职业化的指标之一。(39)

新中国成立之初,在全力选拔、培养人才满足新中国外交事业发展需要的同时,中央人民政府和外交部制定了一系列规章制度,规范外交干部的选任、晋升、轮岗等方面的管理,也保障外交干部的基本权益。但这些文件大多是行政法规或规章,法律效力层级不高。而长期以来在驻外外交人员管理方面的法律空缺,导致驻外外交机构在外交人员权利义务、工作待遇乃至诸如馆长职能权限等方面都多少存在一些问题,造成了管理障碍,影响了外交官队伍的进一步优化。

2005年4月27日,十届全国人大常委会通过《公务员法》,并于2006年1月1日起正式实施,公务员管理进入规范化、法治化的轨道。之后,中共中央、国务院相继出台了有关公务员考试录用、培训、考核奖惩等一系列文件,外交部结合外交干部队伍和外交工作的实际,也制定了相应的管理办法,使外交干部管理有法可依、有规可循,外交官管理的规范化、制度化得到进一步加强。在这种背景下,为具体落实《宪法》和《公务员法》,适应中国深度参与国际事务的需要,建设一支高素质、专业化的驻外外交人员队伍,2009年10月,全国人大常委会颁布了《中华人民共和国驻外外交人员法》,共十章四十八条。这是新中国历史上关于驻外外交人员的第一部法律。此法的颁布实施,填补了中国在驻外外交人员任职条件、衔级、职责、权利义务、福利待遇等诸多管理领域的空白,不仅回应了驻外外交人员的职业处境和现实问题,更重要的是通过立法将对外交人员的保障落到实处,必将极大提升外交官的职业地位和尊荣感,吸引更多优秀人才进入外交队伍,激励外交人员长期献身外交事业。

时任外交部干部司副司长余劲松在接受记者采访时表示:“这部草案可以简单概括为‘填补空白、适应形势、遵循惯例、保障队伍’这16个字。”“填补空白”是指它是一部开创性的立法,是建国60年来首次针对驻外外交人员的专门立法。“适应形势”是指随着我国国力的不断增强、国际地位的稳步上升,我国外交工作取得了显著成绩,驻外外交人员在对外交往中发挥着越来越重要的作用。在新形势下,这些任务会越来越多、越来越重要,因此制定专门法律适应形势发展的要求,保证驻外外交机构依法履行职责,显得十分迫切。“遵循惯例”是指世界主要国家都已经有了针对外交机构和外交人员的专门立法,值得我们借鉴。“保障队伍”是指驻外外交人员为了完成神圣的外交使命,需要克服许多常人难以想象的困难,他们的配偶、子女也要做出很大的牺牲,立法解决驻外外交人员管理中面临的具体问题,保障他们的合法权益,实现驻外外交人员管理的科学化、规范化、法律化,有利于外交队伍的稳定和发展。(40)

(三)职业外交官群体的出现

改革开放后,外交官队伍的总体构成和综合素质都发生了较为明显的变化。外交部领导层和大使等高级外交官基本上是在新中国成立后接受教育和培养的第一批职业外交官,外交干部队伍的知识水平和业务素质有了很大提高。

1982年4月,配合中央部委的机构改革,中央调整外交部领导班子,黄华任外长,中联部副部长吴学谦调任外交部常务副部长,除了宫达非和章文晋外,美大司司长韩叙、非洲司司长温业湛、新闻司司长钱其琛等被破格提拔为副部长。之所以称为破格提拔,是因为从外交部成立到1982年间,直接从司级干部擢升为副部长的只有伍修权和何英两人,而伍修权进入外交部时已属副部级,何英则是建国初期仅有的两名公使衔参赞之一,资历与乔冠华难分伯仲,因而算不上破格。真正意义上的破格自钱其琛等人开始。1982年底,黄华退休,吴学谦接任部长,章文晋出使美国,姚广晋升为副部长。(41)他们的共同特点是具有丰富的外交工作经验。在钱其琛之后,历任外交部长唐家璇、李肇星、杨洁篪、王毅成为新生代职业外交官的优秀代表。与此同时,驻外大使的任命也注重年轻化和专业化,开始出现40多岁年龄段的大使。(42)无论是外交部领导层,还是驻外大使,其共同之处是都接受了正规的大学教育和专业训练,外语水平高,长期在外交部和驻外使领馆工作,从基层做起,有丰富的外交工作经验,具有良好的职业素质。

这一时期,为解决干部的知识化和专业化问题,各大学都开设了面向在职干部的学历证书班和各种培训班。以外交学院为例,1985年,外交学院举办的干部进修班有如下四种:国际经济调研班,由外交部选送干部30名,学制一年;高级外交官培训班,由外交部选送干部15—20名,学制半年;外交业务班,从分配到外交部的应届外语、文科大学毕业生中选拔40名;英语/法语进修班、外交业务进修班,由外交部、有关部委、省市选送符合条件的干部80名。(43)因此,外交部原有的干部队伍的总体素质也在不断提高。

据统计,在20世纪50年代,有大学本科以上学历的大使占到大使总数的72.55%,60年代占比64.59%,70年代占比54.64%,80年代占比83.98%,而在1990年至1993年的大使队伍中,有大学本科以上学历的大使占比91.17%。(44)目前,中国在173个国家设有大使馆,这些大使全部具有大学以上学历,绝大部分大使具有专业背景和职业履历,长期服务于外交界。(45)这一数据足以说明,外交官队伍完成了更新换代,职业外交官群体出现。

改革开放后,国家发展战略的调整需要大批专业化人才,高层领导人对专业人才队伍建设十分重视,适时启动了人事制度改革,外交干部制度也随之作出调整与改革,以建立一支高素质的职业外交官队伍为总体目标,在选拔录用、培训、交流、晋升、奖惩等方面形成了一套行之有效的制度,外交官制度建设进入规范化、制度化、法治化的发展轨道。在此过程中,外交官群体的专业化、职业化程度大大提高,形成了一支由职业外交官组成的高素质的职业化外交队伍。

四、新中国外交官职业化的特色

外交官制度是国家干部制度、公务员制度的重要组成部分,也是国际外交官制度的重要组成部分。与公务员制度相比,外交官制度同样具有公开考试、择优录用、功绩晋升、终身任职等特点,但外交工作专业性很强,有着不同于其他领域公务员的组织结构和等级制度。与其他国家的外交官制度相比,中国外交官制度具有相同的衔级、外交特权和豁免、礼仪规范等专业性特点,但中国政治制度的独特性及发展道路的特殊性,决定中国外交官职业化有着鲜明的中国特色。

(一)坚持党的集中统一领导

西方国家多实行两党制或多党制,两党或多党轮流执政。为了避免执政党更迭造成外交人员更替的混乱,西方国家的常任外交官奉行“政治中立”原则,不参与政党组织及其活动,外交官管理也不受政党干预和影响,由独立机构负责。

在中国,中国共产党是唯一的执政党,全面领导和参与国家治理的实践,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。(46)因而,坚持党的领导是中国特色大国外交的重要特色,也是中国外交官职业化的最显著特征。在外交领域,党管外交、党管干部是长期坚持的工作原则。1949年1月,周恩来召集中央外事组开会,强调外交无小事,外交大权在中央。(47)中国共产党对干部“采取了直接的、独占的领导方式”,“党管干部不是指中国共产党党组织对各级干部的一般性管理,而是指对各级各类干部的考察、培养、监督、推荐、选拔和任免”。(48)1953年11月,第二次全国组织工作会议讨论并通过了《关于加强干部管理工作的决定》,决定逐步建立在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度。(49)在新时期,2019年3月,中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》,明确选拔任用党政领导干部必须坚持党管干部的原则。

《公务员法》作为公务员管理的母法和总章程,在总则中明确了党管干部的原则,并贯穿于公务员进、管、出的具体制度设计中,支撑党的核心领导地位。《公务员法》第四条明确规定:“公务员制度坚持中国共产党领导,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻社会主义初级阶段的基本路线,贯彻新时代中国共产党的组织路线,坚持党管干部原则。”《公务员法》没有规定公务员“政治中立”,相反,2018年修订后的《公务员法》将“拥护中国共产党领导和社会主义制度”作为公务员任职的基本条件之一,并明确规定“被开除中国共产党党籍的”不得担任公务员,“自觉接受中国共产党领导”是公务员应履行的义务。(50)《国家公务员行为规范》要求公务员“政治坚定”,“在思想上、政治上和行动上与党中央保持高度一致”。这表明《公务员法》所要建构的中国现代公务员制度,“不仅要体现党的意识形态、基本路线和方针,还要贯彻党的干部路线和方针,更要对干部进行管理。”(51)党管干部是维护并巩固党的领导地位和国家政权有效运作的重要组织保证。

在新的历史时期,全面加强党的领导成为中国特色社会主义事业的重要保证。党的十九大报告强调党对国家政治生活的领导,指出:“坚持党对一切工作的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”在外交领域,就是强化以习近平总书记为核心的党中央对外交工作的全面、集中和统一领导。“党的领导是外交外事工作的生命线。办好中国的事情,关键在党,核心就是坚持党的领导,这是中国特色社会主义最本质的特征。党的领导是外事工作的最大特色和最大优势。”(52)“办外交更要紧跟党走,确确实实地从思想上、行动上与中央保持高度一致。”(53)

在实践中,外交部党委不仅确保党的大政方针,而且也确保党的干部政策在外交部系统的贯彻实施。为此,各驻外使领馆“普遍实行‘一岗双责’,行政一把手也是本单位党组织的书记,确保党建和思想政治工作始终摆在核心位置”。“部内各司局和许多具备一定规模的使领馆领导班子中都设有政工参赞,职责就是协助部门一把手做好党建和思想政治工作,这是外交战线保障党建地位、发挥其优势的一个特色做法。”(54)

(二)保持适度开放的体系

政务官和事务官的分野是西方现代公务员制度的一个基本前提和原则。政务官经过选举或政治任命产生,适用于宪法、组织法和选举法,而事务官是经过公开考试而录用的职业公务员,适用于专门的公务员法。美国的外交系统还分为在驻外使领馆工作的外交人员和在国务院工作的文职公务员,两者不能相互转任。

中国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,不会出现西方国家因执政党轮换和政府更迭而导致的政治不稳定现象。因此,中国的公务员制度不实行两官分途,没有政务官和事务官的划分,而只有领导职务和非领导职务的区分,而无论是领导职务还是非领导职务,上至国家级正职,下至办事员,都适用《公务员法》的规定,在驻外外交人员中,从随员到大使都适用《驻外外交人员法》的规定。在外交部机关中,党委和部领导班子成员和非领导成员可以互相转任,大多数部领导成员都是从高级官员中提拔的。在部里工作的公务员和驻外外交人员可以依照法定程序互相转任。外交部官员可以到其他机关、地方政府的相应岗位进行交流。国家权力机关、审判机关和检察机关的工作人员,民主党派和社团组织的工作人员,国有企事业单位的干部,均可互相交流任职。

新中国成立初期,外交部刚刚成立,所有的外交干部都是从原有的中央单位、全国各地抽调过来的,还形成了特有的将军大使群体。之后,外交部一方面采取各种措施培养专业外交人员,另一方面,直到20世纪80年代初,仍然坚持从军队、地方抽调干部的做法。这些抽调过来的干部,在驻外任期届满后,根据工作需要和本人意愿,有的继续留在外交系统工作,到部机关或派驻其他国家,有的重新返回军队或到其他政府部门任职。(55)

从外交部现任领导的履历中,不难发现这种调任、转任的常态化。国务委员兼外交部长王毅的简历显示,他不仅在外交部机关和中国驻日本使馆之间转任,还于2008年至2013年出任中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室主任。现任外交部党委书记齐玉的主要工作经历在地方和中央组织部,2019年升任外交部党委书记。(56)前外交部部长助理、现任外交部驻澳门特别行政区特派员公署特派员刘显法则大部分时间在国有企业和国务院其他部委工作。2010年,通过中组部和外交部组织的公选高级外交官的选拔考试,进入外交系统工作。(57)

2000年,为适应世纪初的国际竞争形势和外交战线面临的艰巨任务,建设一支高素质的驻外使节队伍,中组部会同外交部借鉴公开选拔领导干部的做法,在地方和中央国家机关的公务员、国有企事业单位的管理人员中公开选拔高级外交官。中组部和外交部又分别在2005年、2010年和2015年开展公开选拔高级外交官的工作。以第一批公选高级外交官为例,经过层层筛选,最后从全国71名人选中确定12人为我国第一批公开选拔的高级外交官人选。总体上看,这次公选是非常成功的,这12人相继担任大使职务,之后除艾平回中联部担任副部长、林迪夫和赵会民分别到广东省外办和北京市外办外,其他人都继续留在外交部工作。这说明,他们具有外交官的素质,具备外交官的职业技能,能够胜任外交工作,在各自的岗位上做出了成绩。

在面向地方和中央国家机关公开选拔高级外交官的同时,中组部积极推荐外交干部的双向交流,从外交部挑选一些优秀的司局级干部或司局级后备干部,派到地方或企业等单位挂职锻炼。(58)外交部很多高级外交官都有过地方政府工作经历,例如,中国驻英国大使刘晓明曾在2004年至2005年间,担任甘肃省政府副秘书长、省长助理、省政府党组成员。(59)现中国驻英大使、外交部前副部长郑泽光在2010年至2013年间,先后担任江苏省南京市委常委、副市长、市政府党组副书记、常务副市长等职务。(60)2013年至2016年5月,曾先后担任外交部干部司司长、中国驻奥地利和瑞士大使的吴恳到广东省政府挂职,任副秘书长。(61)

由此可见,无论是外交部领导班子组成人员,还是普通的外交干部,抑或是其他党政机关或企事业单位的干部,还是驻外外交人员,他们都接受中国共产党的领导,执行党和国家制定的外交战略和政策,可以依照规定程序实现互相交流任职。这种流动是双向的,其他部门的公务员可以担任外交官,外交官也可以到其他部门担任领导职务。委任制的公务员可以被提名任命为选任制的领导成员,选任制的领导成员在任期结束后也可以回到委任制的公务员体系中。这充分表明,在党管干部的原则下,中国的外交干部体系形成了与部分西方国家封闭外交官系统不同的更为开放的系统。这种开放性一方面突破了部门、行业、地域的界限,为外交系统之外的人才进入外交系统拓宽了准入途径,扩大了人才选拔的范围,为优秀人才脱颖而出创造条件;另一方面,在外交内涵日益丰富、外延不断拓展的大背景下,对外交官素质和能力的要求也更高,这种开放性不仅可以克服论资排辈的弊端,使能者上、庸者下,促进广大外交人员集中精力学习专业知识、提高专业技能,而且也有利于外交人员扩大视野,扩展专业范围,提高整体素质,增强外交队伍的活力。在内政外交日益融合的今天,此举更有利于外交干部丰富经验阅历,进一步了解国情民情,形成全局观念,提高统筹国内国外两个大局的能力和水平。

(三)坚持德才兼备的用人标准

西方国家公务员实行政治中立,无论是英国式的通才标准,还是美国式的专才标准,其宗旨都是人才主义原则,核心是通过笔试和面试选拔专业知识、文化素养和综合能力突出的优秀人才进入外交队伍。中国一直坚持德才兼备的标准,这里的德不仅意味着良好的个人品德,更重要的是正确的政治立场和政治方向。纵观新中国外交队伍建设的历程,外交干部队伍建设坚持德才兼备的选人用人标准,即坚持政治标准与专业标准并重,并在不同历史时期随着形势的变化不断丰富和发展其内容。

外交是高度政治性的工作,外交干部必须时刻保持对党和国家的忠诚,牢固树立国家意识,坚决拥护党中央的权威,准确理解并忠实执行党和国家的外交政策和方针。外交工作又是高度专业性的工作,外交干部需要掌握外语,了解国际形势和驻在国情况,要有谈判能力、沟通能力和调研能力。政治标准居于统领地位,它保证外交干部具有正确的政治方向,确保业务能力具有鲜明的价值导向。专业标准从属于政治标准,保证政治标准的实现,对党和国家的忠诚需要通过良好的工作业绩来体现,而这需要外交官具有很强的专业能力。因此,政治标准和专业标准是相辅相成、相互促进的。

新中国成立初期,由于特殊的历史环境,在选拔外交干部时特别强调政治素质,政治上要忠诚可靠,能够经受住“和平演变”的考验。周恩来提出的“站稳立场、掌握政策、熟悉业务、严守纪律”的“十六字”方针既是对外交人员的要求,也是很长一段时间内选拔外交人才的标准。1957年,反右斗争开始后,针对共产党缺乏领导科技文化事业的本领的言论,中央号召干部进行学习,由外行变为内行,提出了“又红又专”的干部选拔标准,这也是中国共产党一贯坚持的德才兼备标准的延伸。当时,“重点是强调‘红’,随着运动的进一步发展,重点几乎全部转移到‘红’上。”(62)“‘专’的标准渐渐被‘红’的要求吞噬,而且‘红’更是烙上了深刻的阶级斗争印记。”(63)之后随着“文化大革命”的到来,在干部选拔标准上,重政治、轻专业,重家庭出身、轻业务能力的现象更加突出,导致外交干部队伍建设遭到破坏。改革开放后,党和国家工作中心转移,邓小平适时提出了干部“四化”方针,此后,革命化、年轻化、知识化和专业化成为新时期干部选用标准,但首选是革命化。(64)20世纪60年代针对如何恢复农业生产,邓小平提出了“白猫黑猫论”,在这一时期重又广为流传,成为衡量生产力的标准。推而广之,用到干部队伍建设方面,那就是一切从实际出发,只要有能力、有政绩,就是好干部。因此,这一时期,在注重政治标准的同时,专业标准被置于重要地位。

20世纪90年代之后,国内外形势都发生了重大变化,尤其是世界社会主义运动陷入低潮,如何确保干部队伍的素质,保证中国特色社会主义建设事业的顺利进行,成为中国共产党的一项重要任务。因此,中央重新强调德才兼备的干部标准,同时加强对干部的监督。2009年9月,中共十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,指出:“把干部的德放在首位,是保持马克思主义执政党先进性和纯洁性的根本要求和重要保证。”“坚持德才兼备、以德为先用人标准。”但由于追求经济高速发展的需要,一些部门、地方在选拔干部时仍然注重专业素质和工作能力,出现了唯政绩的倾向,不符合新的历史时期党和国家的工作部署。为此,2013年习近平总书记在全国组织工作会议上指出:“好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”(65)这句话为新时期干部选任工作指明了方向,为选人用人树立起新的时代标杆。在改革开放进入深水区、国际形势日益复杂的时代背景下,外交干部的选拔要突出政治标准,坚持把政治素质放在首位,确保外交干部政治立场坚定,同以习近平为核心的党中央保持高度一致,严格遵守政治纪律,严守政治规矩,把对党忠诚、为党分忧、为党尽职、为民造福作为根本政治担当,确保对党和国家的忠诚。同时,国家治理能力现代化、实现“两个一百年”的奋斗目标、构建人类命运共同体等新时代的任务,都要求外交干部必须具备丰富的专业知识、娴熟的专业能力和高超的政治智慧,因此专业标准同样重要。十九大报告提出,“不断提升干部的专业知识、专业能力、专业作风、专业精神以提升他们全面执政的本领”,树立了新时期外交干部管理的新标准。

在实践中,政治标准与专业标准并重贯穿外交干部选拔、考核、晋升等各个环节。在“入口”环节,实行公开考试、严格考察、择优录用,公开考试侧重考察专业水平,严格考察主要考察政治思想和个人品德,并将政治表现和道德品质作为录用与否的重要条件。在考核激励机制上,坚持从德、能、勤、绩、廉五方面综合考核,并把考核结果作为晋升、奖惩的依据。在职务晋升上,强调拟任职务所需思想政治素质、文化程度和任职资历等方面的条件,注重政治素质和工作实绩。外交干部选用标准的科学化,为中国外交事业不断发展提供了强有力的组织保障和人才支持。

五、中国特色大国外交视阈下的外交官职业化

中国外交官职业化是中国走向世界舞台的需要。新中国成立之时,国际上外交官职业化已趋成熟,为了更好地融入世界,中国需要按照国际外交规范培养、培训外交官,这是外交职业的国际化和专业化特征决定的;另一方面,作为中国共产党领导的社会主义大国,其政治制度和发展道路以及国内政治决定了中国的外交官职业化必定有自己的独特性。纵观中国外交官职业化的发展变化,不难发现,这个进程既受到国际共同职业外交价值取向的影响,又受到国内政治发展价值取向的制约,国内政治因素发挥主导作用。国际化和中国化、专业性和政治性,在外交官职业化进程中实现了有机统一。

新中国成立之初,需要尽快得到国际社会承认,按照国际外交惯例向外派驻使节。而在“另起炉灶”的外交方针下,新中国又极其缺乏职业化的外交人才。在这种情况下,中央采取了从军队、地方抽调干部组成新中国外交队伍的做法。在当时主要西方国家对中国采取敌对政策的背景下,具有斗争精神和斗争经验的将军无疑成为首选,将军大使是当时革命外交理念、政策和队伍现状的产物。但考虑到外交工作的专业性,在注重政治素质和纪律性的同时,确定人选仍然会考虑其经历、个性是否适合。而且,大使之下的外交官尽量配备懂外语的专业干部,以确保驻外外交人员整体的专业性。为解决第一批大使们外交知识不足、外交工作经验缺乏的问题,外交部还特地为他们开办培训班。在当时百废待兴的情况下,这种培训班并不常见,足见中央对外交工作专业性的重视。

“文革”期间,国内革命的政治气氛波及外交。1966年,中央决定抽调驻外使领馆人员分批回国参加“文革”。当时,中国的建交国有50个,除了驻埃及大使黄华刚到任没有回国外,其余驻外大使全部奉调回国。1967年初,驻外使领馆回国参加“文革”的有一两千人,大使、参赞及其配偶成为批斗的对象。(66)三分之二的部机关工作人员被战备疏散到五七干校。(67)1969年初,韩叙重新出来主持礼宾司工作。当时整个礼宾司包括韩叙只剩下九名工作人员,而在三年前其工作人员是这个时期的五倍。(68)外交是内政的延续,“受到国内阶级斗争越来越‘左’的政策影响,中国开始在世界范围内输出革命”,“所有驻外使馆都改行党委领导下的大使负责制,党委书记基本上都是国内派任、有着很强政治原则性和斗争性的非业务干部。结果,很多中国驻外使领馆被卷入甚至主动参与到驻在国当地的所谓‘革命’斗争之中去了。”(69)有些使馆仿照国内的做法,组建战斗队,贴大字报,“破四旧”,搞阶级斗争。更有甚者,“还要对外交方面一些作法也要破,说尼泊尔国家贵族都是封建主义要不理他们,使馆要同尼泊尔平民百姓交往。”(70)1966年10月,中央批准将宣传毛泽东思想和“文化大革命”作为驻外使领馆的首要任务。(71)所有这些做法显然违背了职业外交的逻辑,因此遭到了驻在国的不满甚至抗议,“文革”开始一年多,中国就同30多个建交国家发生纠纷。1966年10月,加纳外交部宣布中断与中国的外交关系。1967年8月初,尼泊尔政府要求中国撤回部分驻尼使馆人员。10月9日和23日,印尼宣布关闭其驻华大使馆,同时要求中国政府在10月30日前关闭中国驻印尼大使馆以及驻雅加达和棉兰等地的领事馆。(72)“新中国的国际生存空间,也因之孤立到了极点。”(73)所以,中国领导人不得不纠偏,重新回归职业外交的逻辑。周恩来多次指示外交部纠正错误做法,强调外交工作的集中领导和专业性。1967年8月,周恩来在接见外交部造反派代表时强调党管外交的体制:“外交大权属中央,中央授权给我,别人不能说,我管。”(74)这也使得在“文革”期间,尽管外交官职业化受到冲击,但没有中断,而是在曲折中缓慢发展。改革开放后,国内政治发展的价值取向与国际职业外交的价值取向并行不悖,中国开始按照国际规范塑造外交官,外交官职业化进入发展的新时期,外交官制度随之不断完善,为中国在国际舞台上发挥建设性作用打下了坚实的基础。

外交是政治性和专业性有机结合的职业,所有国家对外交人员的首要要求都是对国家的忠诚。具体到中国,外交人员要有坚定的政治立场,对党无限忠诚,对中国特色社会主义道路、理论体系和制度坚定自信,坚决执行党的路线方针政策,保持外交队伍听党话、跟党走的优良传统。(75)外交又是高度专业性的职业,“太需要广泛的专业和技能了,以至于不能别样对待”,(76)外交人员对外交往必须具有系统的知识和专门的技能,需要了解国家外交政策及其目标、国际形势和国际事务、国际法和国际惯例,也需要具备语言能力、交流能力、谈判能力,是“通才一专才”的结合体。(77)在外交实践中,政治性与专业性是相辅相成的,政治性的决策需要专业性提供智力支撑,而专业性的发展也离不开政治性的指导和支持。在当今国际形势、外交事务越来越复杂的情况下,“政治上的权力是不够,它必须与智慧一起使用”,(78)涉及国际政治、多边和双边关系等重大问题,外交官由于掌握大量真实、准确、鲜活的信息,往往能提出建设性的意见,解决实际面临的问题。

理论上,政治性和专业性都是为国家利益服务的。政治性源于社会对政治权威的需求,尤其是作为一个后发现代化国家,在实现现代化的过程中,需要一个强有力的政治权威发挥其导向、组织和协调功能,以保持社会的稳定和秩序。专业性源于政府对效率的追求,现代社会是一个多元化、复杂化的社会,政府决策要满足多元、复杂的利益诉求,就必须依赖专业知识。政府内部各部门的形成就是社会分化及知识专业化分工的结果。在社会事务非常简单的年代,领导以自己有限的知识和经验就可以做出有效决策。随着社会事务的复杂化,领导的知识和经验显得捉襟见肘,参谋应运而生。社会再向前发展,社会事务日益多元,且复杂性呈几何级数增加,参谋也不足以应付,遂演变为大型的组织机构,分别负责某一领域的专业事务,为领导决策提供意见和建议,并参与辅助管理相关业务。各国政府实行公务员制度,正是出于这一考虑。公务员制度确定的“专业与功绩”的基本原则,凸显了专业性人才的地位。与部门的分化异曲同工,其目标都是“通过政府过程实现去政治化,以专业性助推政府的高效率”。(79)从政府部门的分化和公务员制度的产生可以看出,政治性与专业性各有优势。政治家更多着眼于全局和长远利益,综合考量各方面情况和各种影响因素,做出政策选择。而专业部门或职业化的公务员由于长期专注于专业事务,“对狭窄的职责的关心减少了人们对事物理解的广度”,(80)而且各行政主体在应对专业问题的过程中会不断强化自身的独立性和特殊性,缺乏全局意识、忽略事务之间的有机联系、强调自身的特殊性往往是其普遍的缺陷和不足。因此,需要在政治性与专业性之间找到平衡。然而在实践中,政治性与专业性却又常常失衡,导致两者之间存在张力。过于强调政治性,会导致专业性从属于政治性,失去其应有的价值。而过于强调专业性,又会损害政治权力的权威,使专业性失去效率和依托。

外交职业化的过程实际上就是凸显专业性价值、与政治性达成有效平衡的过程。在中国外交中,这一过程并非一帆风顺,而是充满曲折。建国初期,基于新生政府对国际支持的渴望,尽管具有专业知识的职业外交官少之又少,政府包括高层领导还是给予专业性以充分的尊重。一个突出的例子是,1953年,耿飚大使给当时的高层领导报告,建议在对外交往中不要使用主席像章作为礼品,被中央采纳。之后发生的政治运动又使得政治性几乎完全压倒专业性。社会上反智主义盛行,很多职业外交官遭到批斗,或被下放“五七”干校劳动改造,导致政治性完全吞噬了专业性,最后也反噬了政治性,政治权威几乎丧失殆尽。1967年,中央决定将宣传毛泽东思想作为驻外使领馆的首要任务,外交部必须执行。一时间,大量的毛泽东著作、语录、像章被发送到各驻外使领馆,又分发到各驻在国华人华侨及其他各色人等手中。这完全背离了驻外使领馆的功能,对中国外交必然造成负面影响。事实上,当时这一做法几乎遭到所有当事国家的官方反对,不仅西方国家,在苏联、东欧国家也发生过多次交涉,就连中国极力维护友好关系的缅甸、尼泊尔和柬埔寨都不能容忍。(81)

改革开放后,实现现代化的目标使得专业性受到高度重视,其独立性也得到尊重。随着高等院校恢复招生,一大批受过专业训练的毕业生进入政府部门,公务员的专业化程度提升很大。在邓小平时代,“又红又专”开始向“专”倾斜。“20世纪90年代,‘专家治国’一度成为与‘依法治国’、‘以德治国’并行的口号。”(82)80年代改革的一个重要方面是改变权力过分集中的管理模式,在邓小平的推动下,除了事关全局的战略性决策,常规性决策、事务性决策逐级下放,外交部在决策中地位上升,决策权限增大,不仅可以提出政策建议,而且很多时候直接拟订政策方案。“革命地位在外交决策上的重要性逐渐淡化,职业官僚的意见日益上升,即使中央政治局过问,也越来越仰仗行政官僚的意见。”(83)有学者经过实证研究后得出结论:最高级领导层没有足够多的时间和精力去直接操作政策决策方面的事务,他们更关心敏感的政治、意识形态或国家安全问题。而司级干部的主要职责就是集中精力思考其主管领域的各项政策问题,分配的时间和精力最多,掌握的信息也最全面,在政策制定中的影响力也最大。(84)外交部甚至其司局在决策上有了更大的空间和自由度,无疑提升了外交决策科学化、制度化的水平和质量,对政治性起到了很好的支持作用。

党的十八大之后,出于矫正之前权力分散化以及深化改革对集中统一领导的需求,中央重新强调政治性,坚持和加强党的全面领导,要求党员加强政治意识,坚决拥护党的领导核心和党中央权威,相继提出了“四个意识”、“四个自信”、“两个维护”、“三个坚决反对”、“四讲四有”等要求。而在当前极为错综复杂的国际国内形势下,很多深层次问题亟须通过全面深化改革加以解决,对政府决策提出了更高的要求。因此,中央在强调政治性的同时也重视知识的力量,提出国家治理体系和治理能力现代化的目标,号召党员干部增强执政的“八项本领”:增强学习本领,增强政治领导本领,增强改革创新本领,增强科学发展本领,增强依法执政本领,增强群众工作本领,增强狠抓落实本领,增强驾驭风险本领。国家治理体系和治理能力现代化和“八项本领”实质上都包含对专业性的强调和要求。对于政府机构而言,政治性的考虑是第一位的,同时也要不断加强提高业务水平,用邓小平的话说,就是两手都要硬。正如杨洁篪所指出:“建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民的对外工作队伍。按照习近平总书记对新时期对外工作队伍建设的总要求,坚持以政治坚定、业务精湛、纪律严明、作风过硬的标准,锤炼外交外事党员干部忠诚干净担当的政治品格,坚定理想信念,强化使命担当,增强工作积极性、主动性、创造性,鼓足干事创业的精气神,聚气凝神服务民族复兴大业。要以政治能力为统领,全方位提升外交外事干部的专业能力和综合素质,做到让党中央放心、让人民群众满意。”(85)

中国外交官的职业化始于中央人民政府成立及新政权外交事业的展开,并随着中国外交事业的发展不断演进,这一进程造就的职业外交官队伍成为中国外交取得历史性成就的重要组织保证,并在新时代成为中国特色大国外交的坚强支撑。

对于日益走近世界舞台中央的全球性大国而言,外交的重要性不言而喻,而外交的有效性有赖于职业外交官。进入新时代,中国面临的国内外环境空前复杂,世界发展的不确定性增加,加强外交官队伍建设,提升职业化水平,灵活运用国际规范处理对外事务,促进国际交流合作,维护世界和平,事关重大、意义深远。因此,在遵循国际规范的同时,就外交官职业化进一步凝练特色、总结经验,建设一支既有家国情怀又有国际视野、善于统筹国内国际两个大局的高素质职业化外交官队伍,为构建人类命运共同体提供组织保障,是中国外交的重要课题。毋庸置疑,政治立场、外语能力、知识结构以及组织设置、运行机制、法律规范等硬件都比较容易达到,而国际视野、外交能力、职业精神等软件的形成则需要一个长期的过程。在一个有着几千年传统文化遗产、近代以来又深受革命意识影响的国家,要实现外交文化的革故鼎新,任务更加艰巨。诚然,在考录程序、培训机制和职业保障等方面尚需不断完善,更重要的是提升职业意识和职业精神,加深对外交共同文化的理解,按照国际社会的普遍规范处理外交事务,不断提升职业化水平。在坚定维护党的领导和国家利益的前提下始终保持专业判断的水准和能力,使政治领导与职业外交各尽其能乃至水乳交融,必将更能助力推进中国特色大国外交,实现中华民族伟大复兴,构建人类命运共同体。

①《中央外事工作会议在京举行》,《人民日报》,2014年11月30日,第1版。

②《毛泽东选集》(第二卷),人民出版社,1991年,第526页。

③Liu Xiaohong,Chinese Ambassadors:The Rise of Diplomatic Professionalization Since 1949,Hongkong University Press,2001.

④赵可金:《当代中国外交制度的转型与定位》,时事出版社,2012年。

⑤这方面的成果主要包括:赵诺:《新中国成立初期外交部组织人事问题的历史考察》,《中共历史与理论研究》,2017年第1期;庄斌:《新中国首批驻外使节的选派及其外交实践》,《社科纵横》,2004年第6期;张清敏:《新中国外交机制的发展、特色和挑战》,《中国国际战略评论》,2016年;刘袁力:《简析新中国大使构成(1949-1993)和外交官选拔标准——以将军大使耿飚为例》,外交学院硕士论文,2015年;李学耀:《试论周恩来对新中国外交干部制度建立的贡献(1949-1965)》,外交学院硕士论文,2009年。

⑥这方面的代表性著作主要包括:外交部《当代中国使节外交生涯》编委会:《当代中国使节外交生涯》,第一辑,世界知识出版社,1995年;何明:《共和国人物档案:共和国第一批外交官》,中国大百科全书出版社,2010年;沈建、沈力:《五星红旗下的大使们》,江苏人民出版社,1993年;裴坚章主编:《研究周恩来——外交思想与实践》,世界知识出版社,1989年;张植荣主编:《周恩来与外交部长们》,中共中央党校出版社,1999年。

⑦萨道义:《外交实践指南》,世界知识出版社,1959年,第28页。

⑧鲁毅等主编:《外交学概论》,世界知识出版社,1997年,第125页。

⑨2009年颁布的《中华人民共和国驻外外交人员法》使用的是“外交人员”一词,与“驻外”一词并在一起使用。2019年6月14日,外交部党委在《中国组织人事报》发表《坚持新时期好干部标准,培养选拔高素质专业化外交干部》一文,大量使用“外交干部”一词,仅有一处使用“外交官”一词:“面向全国公开选拔高中级外交官”。周晓沛大使的《大使札记——外交官是怎样炼成的》一书,王逸舟教授等的《中国外交能力建设新课题——以外交官人数的历史变迁为案例》一文,都将外交官界定为在外交部包括驻外外交机构中从事对外交往的工作人员。

⑩Robert Rossow,"The Professionalization of the New Diplomacy",World Politics,Vol.14,No.4,July 1962,p.562.

(11)杰夫·贝里奇等:《外交理论——从马基雅弗利到基辛格》,陆悦璘、高飞译,北京大学出版社,2006年,第118、121页。

(12)Robert Rossow,"The Professionalization of the New Diplomacy",pp.562-564.

(13)杰夫·贝里奇:《外交理论与实践》,庞中英译,北京大学出版社,2005年,第116页。

(14)王立诚:《中国近代外交制度史》,甘肃人民出版社,1991年,第194、198页。

(15)M.S.Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919,Routledge,2013,pp.84-124.

(16)基尚·拉纳:《21世纪的大使——从全权到首席执行》,肖欢容、后显慧译,北京大学出版社,2008年,第201页。

(17)赵进军主编:《中国外交官与改革开放》,世界知识出版社,2013年,第4页。

(18)甘步师:《周恩来与新中国外交队伍建设》,载裴坚章主编:《研究周恩来——外交思想与实践》,第302—303页。

(19)徐京利:《解密中国外交档案》,中国档案出版社,2005年,第87页。

(20)参见凌青口述,宗道一、朱礼盈、傅铮铮等编写:《从延安窑洞到北京外交部街(上)》,《党史博览》,2005年第2期。

(21)周晓沛:《大使札记——外交官是怎样炼成的》,人民出版社,2014年,第1页。

(22)裴默农:《周恩来与新中国外交》,中共中央党校出版社,2002年,第60页。

(23)参见徐京利:《解密中国外交档案》,第87页;《从东交民巷到外交部街:外交部的组建》,《世界知识》,2009年第19期。

(24)张植荣主编:《周恩来与外交部长们》,第417页。

(25)马保奉:《将军大使“岗前培训”回顾(一)》,《人民日报》(海外版),2014年6月14日,第6版。

(26)《中华人民共和国中央人民政府外交部组织条例》,中华人民共和国外交部档案,档案号:102-00106-01。

(27)《关于教育司会议制度、教育司的任务、翻译处工作任务、学校管理处的任务、业余学校任务的讨论文件》,中华人民共和国外交部档案,档案号:122-00067-02。

(28)苏尚尧主编:《中华人民共和国中央政府机构》,经济科学出版社,1993年,第439—440页。

(29)甘步师:《周恩来与新中国外交队伍建设》,第309页。

(30)马丁·梅耶:《外交官》,夏祖煃译,世界知识出版社,1988年,第43页。

(31)参见甘步师:《周恩来与新中国外交队伍建设》;丛文滋:《回忆周总理对外事翻译工作的指导和关怀》,载裴坚章主编:《研究周恩来——外交思想与实践》,第308、318页。

(32)《章汉夫传》编写组:《章汉夫传》,世界知识出版社,2003年,第309页。

(33)丛文滋:《回忆周总理对外事翻译工作的指导和关怀》,第319页。

(34)丛文滋:《周恩来总理对外事翻译工作的指导和关怀》,《外交学院学报》,2000年第3期。

(35)中共中央文献研究室编:《周恩来年谱》(1949-1976)(下),中央文献出版社,1997年,第268页。

(36)《周恩来接见回国述职大使和外事单位负责同志的谈话纪要》,1971年8月1—2日。转引自赵可金:《当代中国外交制度的转型与定位》,第221页。

(37)《关于国家机关补充工作人员实行考试的通知》,法律图书馆网站,http://www.law-lib.com/law/law-view.asp?id=5470。

(38)吕晓波:《美国外交行政制度浅探》,《外交学院学报》,1988年第4期。

(39)Harold L.Wilensky,“The Professionalization of Everyone? American Journal of Sociology,Vol.70,No.2,September 1964,p.146.

(40)于浩:《驻外外交人员法:填补中国法律空白》,《中国人大》,2009年第13期。

(41)宗道一:《中国外交部变年轻了》,《党史博览》,1996年第6期。

(42)同上。

(43)长山:《加速培养合格的外交人才》,《外交学院学报》,1984年第2期。

(44)参见韩念龙主编:《当代中国外交》,中国社会科学出版社,1988年,第496—512页;刘袁力:《简析新中国大使构成(1949-1993)和外交官选拔标准——以将军大使耿飚为例》。

(45)外交部官网,https://www.fmprc.gov.cn/web/zwjg_674741/zwsg_674743/yz_674745/。

(46)《中华人民共和国宪法修正案》,《人民日报》,2018年3月12日,第1版。

(47)田增佩、王泰平:《老外交官回忆周恩来》,世界知识出版社,1998年,第51页。

(48)俞可平:《当代各国政治体制:中国》,兰州大学出版社,1998年,第19页。

(49)孔圣根:《对坚持党管干部原则的理论探讨》,《组织人事学研究》,2001年第3期,第37页;陈志发:《党管干部:新中国70年的实践历程与经验启示》,《阅江学刊》,2019年第5期。

(50)参见《中华人民共和国公务员法》第十三条、第二十六条、第十四条。

(51)白智立、王琳琳:《公务员法与中国特色现代公务员制度研究》,《治理现代化研究》,2019年第2期。

(52)徐颖:《地方外事工作要坚持“党管外事”——专访外交部外管司负责人》,《瞭望东方周刊》,2017年第39期。

(53)常青、吕其庆:《牢铸外交队伍的信仰之魂——专访外交部机关党委(部党委国外工作局)常务副书记(局长)章启月》,《思想政治工作研究》,2013年第1期。

(54)同上。

(55)何明主编:《共和国人物档案:共和国第一批外交官》。

(56)参见外交部官网,“主要官员”,齐玉,https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zygy_673101/qy/。

(57)参见外交部驻澳门特别行政区特派员公署官网,“特派员简历”,http://www.fmcoprc.gov.mo/chn/gsjj/tpyxx/tpyjl/。

(58)2018年12月,十三届全国人大常委会第七次会议通过了新修改的《公务员法》,取消了挂职锻炼这种说法,将“根据培养锻炼公务员的需要,可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼”修订为“根据工作需要,机关可以采取挂职方式选派公务员承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作”。

(59)参见中国驻英国大使馆官网,“大使简历”,http://www.chinese-embassy.org.uk/chn/dsxx/dsjl/。

(60)参见外交部官网,“主要官员”,郑泽光,https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zygy_673101/zzg_673159/。

(61)参见中国驻德国大使馆官网,“大使简历”,http://de.china-embassy.org/chn/dszl/dsjl/。

(62)费正清主编:《剑桥中华人民共和国史》(1949-1965),上海人民出版社,1990年,第472页。

(63)杨德山:《当代中国共产党干部选拔任用标准演变考察》,《新视野》,2004年第6期。

(64)《邓小平文选》(第2卷),人民出版社,1994年,第361页。

(65)《习近平在全国组织工作会议上强调:建设一支宏大高素质干部队伍,确保党始终成为坚强领导核心》,《人民日报》,2013年6月30日,第1版。

(66)黄华:《亲历与见闻——黄华回忆录》,世界知识出版社,2008年,第137页。

(67)马继森:《外交部文革纪实》,香港中文大学出版社,2003年,第220页。

(68)阮虹:《韩叙传》,世界知识出版社,2004年,第120页。

(69)杨奎松:《新中国的革命外交思想与实践》,《史学月刊》,2010年第2期。

(70)杨公素:《沧桑九十年——一个外交特使的回忆》,海南出版社,1999年,第291页。

(71)王泰平主编:《中华人民共和国外交史(1957-1969)》(第2卷),世界知识出版社,1998年,第11页。

(72)马继森:《外交部文革纪实》,第148页。

(73)杨奎松:《新中国的革命外交思想与实践》。

(74)中共中央文献研究室编:《周恩来年谱》(1949-1976)(下),第183—184页。

(75)宋涛:《铸牢外交魂,实现中国梦》,《党建》,2013年第6期。

(76)杰夫·贝里奇:《外交理论与实践》,第116页。

(77)基尚·拉纳:《21世纪的大使——从全权到首席执行》,第169—176页。

(78)莱斯利·里普森:《政治学的重大问题》,刘晓等译,华夏出版社,2001年,第232页。

(79)董石桃:《寻求专业性与政治性的互动及平衡——中美专家参与决策的价值取向》,《政治学研究》,2017年第4期。

(80)阿尔奇·J.巴姆:《论专业化带来的若干弊端》,刘昌果译,《天府新论》,1995年第4期。

(81)马继森:《外交部文革纪实》,第134—135页。

(82)董石桃:《寻求专业性与政治性的互动及平衡——中美专家参与决策的价值取向》。

(83)赵可金:《当代中国外交制度的转型与定位》,第332页。

(84)朱旭峰:《“司长策国论”:中国政策决策过程的科层结构与政策专家参与》,《公共管理评论》,2008年第1期,第44—45页。

(85)杨洁篪:《在习近平外交思想指引下奋力推进中国特色大国外交》,《求是》,2019年第17期。



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文章来源:本文转自《外交评论》2021年第2期 ,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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