李义虎:拜登对华战略中的对台政策∶战略定位与战略竞争

选择字号:   本文共阅读 1574 次 更新时间:2021-08-14 23:26:42

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李义虎 (进入专栏)  

  

   拜登实行什么样的对华政策及对台政策,是海峡两岸和国际极为关注的问题。数月来。拜登及其团队在谈到中美关系时频繁使用"战略竞争"—词。拜登。布林肯等在重要场合的政策性讲话。白宫发布的《临时国家安全战略指南》,以及美国总统与外国首脑会谈所发表的联合声明,很多都是围绕着这个关键词做出阐述 ;同时,国内学界集中讨论很多的也是中美"战略竞争"。本文认为,对拜登对华政策与对台政策的研判应集中在"战略定位"和"战略竞争"两大方面,而非仅孤立关注"战略竞争";对这两大方面的把握,需放在一个合理的分析框架中加以说明,即;要弄清"战略竞争"的性质和特点,必须首先弄清拜登对中国所做的"战略定位",因为"战略定位"决定"战略竞争",正是在对华定位为"战略竞争对手"的前提下,拜登政府要与中国进行"高强度的战略竞争"或"最严峻的战略竞争"。与此同时,也需区别"战略竞争"在拜登语境下与在特朗普语境下究竟有何异同。而研判美国对台政策,首先需要弄清美国对华政策,中美关系大框架仍是制约、甚至决定美台关系的基础和前提。

   一、拜登对中国的战略定位∶ "最严峻的战略竞争对手"

   要辨析拜登对中国的战略定位,先要弄清特朗普的对华定位是否仍然有效? 2017年底到2018年前几个月,特朗普政府对中国做出新的战略定位,锁定中国为"战略竞争对手"和"修正主义国家"。"完成这一战略定位经历了推出三个战略报告和一个文件("对华战略方针")的"充足"过程,其结论被认为是两党、国会、战略精英和社会多数的"共识",是政治极化严重态势中的"最大公约数"。换言之,在偏保守的美国这已是"政治正确"。拜登上台后,在几次重要讲话涉及中国定位时,拜登使用了 "战略竞争对手"、"最严峻的战略竞争对手" 等措辞。布林肯国务则强调中美是"对抗性与竞争性的关系",中国是"本世纪世界最大的地缘政治考验",白宫公布的《临时国家安全战略指南》则将中国说成是"唯一有综合实力、挑战美国所建立的国际体制"的竞争者。当然。拜登、布林肯等表示"在符合美国利益的情况下也准备与中国合作",例如在气候变化等领域。

   从"战略竞争对手"和"修正主义国家"的双定位到"最严峻的战略竞争对手",尽管表述有所改变,但美国对中国的战略定位、特别是战略意图的本意并无实质性调整,而是有着较强的延续性。这不仅因为拜登及其团队在讲话和文章背后透露出的政策导向,而且更因为; 首先,形塑其对华战略定位的基础性、结构性条件没有发生任何变化。中国的实力增长与美国的相对衰落,促使美国从负面评估中国崛起,认定中国是其霸权的主要挑战者。特别是,去年中国国力的逆势成长和疫情的偶然性影响,使中国 GDP从占美国60%多些悄然发展到70%以上,超过苏联和日本成为百年来 GDP 总量最接近美国的国家;如果中国顺利步入 2035年远景规划,中美实力将很快进入综合指标 80% 对比的快速变化期(按多个战略分析机构预测,2030年左右中国GDP可能超过美国),这意味着中美实力对比的错肩期、交替期,也就是双方关系最为敏感的阶段还未到来、但即将到来。因此,在拜登执政期间,中美之间的结构性矛盾不会消失,反而会进一步突出。拜登去年一篇文章就认定"中国代表了一种特殊的挑战",而在美国国务院首次发表的外交政策讲话中,他强调中国在经济发展、强制性外交、少数民族政策、知识产权和全球治理五个方面对美构成巨大威胁。拜登国安团队则多次表示中国是美国的最重要竞争者,甚至是"与美国匹敌的威胁"(pacing threat)。布林肯干脆说特朗普对中国的定位没有问题,只是其政策操作的切口有问题。

   其次,所谓"战略竞争"仍将主要反映在国际秩序上,中美不可避免就此"高端竞争"。本文认为。特朗普政府对华定位中曾经使用的"修正主 义国家" 比"战略竞争对手"用语更严重。内涵更深刻,因为它涉及到的就是国际秩序问题,即中美对待国际秩序的态度和做法及其在其中的地位。特朗普认为中国是美国主导的国际秩序的挑战者,必须实行全面遏制、极限施压。拜登执政后,这个问题并没有消失,依旧真切存在,必然促使其对华政策在内嵌逻辑上予以充分反映。其实。拜登所谓"战略竞争对手"、"要与中国进行高强度的竞争"等说法,就仍凸显着国际秩序问题的重要性,其多个政策性讲话及与盟国首脑所发表的联合声明也几乎刻意突出国际秩序问题。当然,拜登与特朗普在这方面有两点区别 ; 第一,在维护国际秩序中美国霸权的手段上,特朗普迷信单边主义和霸凌打压做法,不断退群毁约,忽视与疏远盟国,实际上削弱了美国的领导地位和战略信誉 ; 拜登则在上任伊始重返世卫组织和巴黎协定,高扬多边主义旗帜,恢复盟友关系并重建盟国体系,这必然强化美国在国际秩序中的领导地位。第二,更重要的是从国际秩序构成要素来看,两人的侧重明显有别。我们知道,国际秩序包括三要素即结构(实力)、规则和价值,国际秩序之争是这三个方面的综合性竞争。特朗普对华定位表明他首先关注实力结构。他发动贸易战。经济战。科技战乃至采取极限施压的做法。首先打压的是对手的力量,所谓"美国第一"实际上是要保证自己实力的优先地位。而拜登和民主党更注重国际秩序中的规则和价值,奥巴马曾说绝不让中国掌握规则制定权,拜登则更不会示弱,强硬要求中俄遵守"基于规则的国际秩序";其在慕尼黑安全会议、G7 等的讲话就着意以重拾领导力、"捍卫共同价值观"为基本诉求,而四国峰会、美日首脑会晤的联合声明更强调"地区与国际秩序的意义"。总之。特朗普使用"修正主义国家",并把中国说成是这样的国家;拜登强调"国际秩序",并把中国说成是"对国际秩序的威胁",因此,在对华定位上两人是没有差别的。从特朗普到拜登。对中国崛起带来的结构性影响及其对规则、价值的争夺因素都存在,但拜登更注重后者,特朗普注重前者,今后中美对后者的竞争将是重点。从相当意义上讲,对国际秩序中规则和价值的"战略竞争"属于"高端竞争",具有长期性和根本性,越往后越会成为"峰巅对决",因此,拜登对中国如何定位不会脱离这个背景和趋势。

   再次,国内政治因素发挥溢出作用。尤其是特朗普遗产不断作祟。会使拜登的内外施政受到较大牵制和影响,对华定位很难改变或重来。多年来,尽管政治极化严重,在多数议题上国内存在尖锐对立,但美国两党、府会、社会最大的共识是中国实力增长已经构成威胁,对华政策需要采取更强硬的立场。"对中国强硬是使美国这个两极分化的国家团结起来的原因。我们在政治上是两极化的,但在中国问题上我们不存在两极化"。再有,特朗普对华政策遗产仍有较强惯性。有人说拜登国安团队很多是奥巴马的"老人",因此认为拜登政府是奥巴马政府的继承者,但实际情况是拜登不得不承载着特朗普对华政治遗产。正如一位前政要所说,"拜登对中国政策的调整,势必将建立在特朗普时代的基础之上——事实上,对华政策的彻底改变,可能正是特朗普政府留给美国最大的政治遗产"。拜登上台可能给恶化中的中美关系提供一个止损点,但并不会是自然增长点;中美关系仍将在很大程度上受制于国会立法、两党共识、民众情绪、特朗普遗产等国内因素。

   二、拜登语境下"战略竞争"的含义及特点

   拜登及其幕僚频繁使用的"战略竞争"一词,主要交错表达四种意思; 一是中国是"最严峻的竞争对手",但不是"敌人",俄罗斯才是"主要敌人";二是中国是美国的"主要威胁"、"最大的地缘政治考验"。中美要进行"最激烈的战略竞争"和"高强度的战略竞争"。美国不跟中国进行冷战∶ 三是跟盟国多次说到中国是"国际秩序的威胁";四是拜登本人表示"在符合美国利益的情况下也准备与中国合作"。由此,大致形成拜登语境下的"战略竞争",其中比较显眼的形容词有"严峻"、"激烈"、"长期"、"高强度"。那么,在这些形容词遮掩下的"战略竞争"究竟有什么核心含义和特点,又与特朗普语境下的"战略竞争"有什么异同? 虽然拜登政府的全球战略包括对华政策仍在搭建,但历数拜登、布林肯等多次重要讲话及白宫文件可看出∶拜登所说"战略竞争"的根本目标是要继续保持美国的霸权地位,包括在同盟体系中的霸主地位,在国际组织等多边框架中的领导地位,对国际规则与价值的主导地位。总的来讲,就是美国仍然要掌控国际秩序,如果遇到"战略竞争对手"。美国要在"战略竞争" 中取胜。在此之下,拜登语境下的"战略竞争"表现出两个突出的特点∶

   第一是"高"。拜登对中国展开的"战略竞争"将集中在高位阶、高政治领域,而不是简单的"全方位、全政府"极限施压。特朗普政府从 2018 年发起贸易战,在 2020 年对中国实行极限施压,包括采取经济脱钩、科技断链、政治敌视、文旅禁限等极端做法,但主要集中在进出口贸易、企业运营、人文交流项目、入境旅游等低位阶、低政治领域,明显表现出"低"的特点。虽然后来也扩展到意识形态、价值观等高政治领域,但基本是蓬佩奥在乱打一气,特朗普似乎兴趣不大。与这种"低"有别。拜登所要进行的"战略竞争"更多是在高位阶、高政治领域进行的。这主要体现在两个方面;一是紧盯高经济、高科技问题。在经贸领域,拜登会接收特朗普的部分遗产,但这方面的"战略竞争"不会再简单诉诸贸易战,而是更多通过贸易规则、协议承诺、多边框架来施压。所谓"高经济"更包括监督与干预对手国内经济与贸易体制的结构性改革,与盟国一道重组供应链等。在这方面将以谈判与打压并举。而在科技问题上,拜登认为科技竞争是保持美国长期战略优势的核心,特别是高科技领域是中美"大国竞争"的决定性场所。因此,美国不仅严格限制对华高科技出口及中国投资高科技领域。而日不排除实行高科技领域对华脱钩。但与特朗普断崖式的科技断链不同。拜登的高科技脱钩将是有选择的,部分的,因为站在美国国家利益的立场,只有在高科技关键领域实行脱钩,才能把中国限制在产业链、技术链的低端,这是保持美国世界霸权的重要手段。二是突出高政治议题。民主党一向强调价值观因素,看重人权与民主议题,民主党在国际上力推"人权外交",也擅长搞颜色革命。拜登两位重量级幕僚坎贝尔和沙利文曾撰文认定"中国最终对美国的意识形态挑战将超过前苏联"。拜登竞选期间就屡对中国的新疆政策、香港政策和西藏政策进行攻击,年初以来他多次表示上任第一年将召集全球民主峰会,聚集世界民主国家,制定共同的国际议程。这个由美国倡导的民主同盟被普遍认为有针对中国的意味,可能是"灯塔"效应的滥觞。拜登政府还曾专门声明要"将人权置于美国外交政策核心",继续在国际政治中推行民主的传统王牌。由此可以预见拜登政府在相关高政治议题 上对中国的攻击性会更强中美战略竞争中的价值观之争可能升高。

   第二是"巧"。拜登所要进行的"战略竞争"将集中在重点领域,打出组合拳,制造 "蝴蝶效应"。拜登团队实施"更加精巧的大国竞争战略"是针对特朗普的。特朗普推动的"大国竞争"以霸凌粗暴为基调,动辄使用加税、要钱、封杀企业、抓扣人员、禁限往来等低级手法。而拜登喜欢的竞争方式与此有很大不同,从某种意义上讲,方式的不同也很重要。拜登与中国、俄罗斯等大国所要进行的是"精准、灵巧的竞争",通过提高战略信誉、控制竞争成本、优化利益来护持自己所主导的国际秩序。

在此背景下,拜登所采取的对华政策手段和做法有可能理性温和的成分多些,行为的预期性也强些。跟特朗普极限施压乱打一气的做法不同,拜登会精心选择议题,突出重点,保证美国的主动和收益。但另一方面,他将使用多方面的手段和方法,多管齐下,很可能也难以应付。在国际关系中,民主党擅长打组合拳,可以预期拜登将在一些重点领域对华打出组合拳,而非过去的单挑。沙利文就强调要通过强有力方式同中国竞争,充分运用四大力量,即美国自身力量、盟友力量、在多边机构中的领导力和价值观。从近期拜登团队的政策行动来讲,这套组合拳已亮出了同盟牌、多边牌、价值牌、内政牌等几个套路 ∶1、拜登强调西方同盟体系的内部团结和传统关系,(点击此处阅读下一页)

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