刘守英 颜嘉楠:体制秩序与地权结构——百年土地制度变迁的政治经济学解释

选择字号:   本文共阅读 210 次 更新时间:2021-08-14 23:21:38

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刘守英 (进入专栏)   颜嘉楠  
工业化与城市化目标要求国家以制度降低资本积累的门槛。首先,明确“城市土地国有、农村土地集体所有”两种所有制并存的土地所有权结构,农村土地转为非农用地一律实行征收。其次,任何单位和个人从事非农建设只能使用由政府供给的国有土地,地方政府成为土地增值收入的主要捕获者。再有,建设用地从不得转让到允许合法转让,从无偿使用到有偿使用、从协议出让到实行经营性用地、甚至工业用地的招拍挂出让,实现土地资本化的深化。这一系列制度安排一方面是防止土地非农化对耕地的侵蚀,另一方面是实现政府对城市经济发展的主导权,作为土地的供应者推动工业化,并利用土地的增值收益补充政府财政、提供城市化所需的基础设施建设。

   城乡土地双轨制度为推进中国式现代化提供制度安排。在农村地区,以保障粮食安全与提高农业生产效率为目的的农地制度改革向农户开放了土地权利,但土地非农用途转变权仍掌握在政府手中。在城市地区,以政府为土地“收租者”的发展模式对政府主导经济发展的能力提出保障。当政府无法推动产业发展,缺少城市建设资金,政府可能面临巨大的财政和金融风险与来自社会秩序的压力。当然,体制转型并不意味着中国完成了社会秩序的现代化。朝向权利开放的秩序能否进行自我稳定,仍取决于中国能否依赖土地制度工具完成经济结构的转型。

   5、现代土地制度与现代化国家建设

   新中国成立不久,中国共产党就提出建设社会主义现代化国家的目标。十八大以来的体制改革开启了朝向权利开放、促进城乡融合的阶段,土地制度改革成为实现乡村振兴和城乡融合的制度基础。

   5.1党的十八大以来的土地制度变革

   5.1.1 农地权利的持续开放

   农地制度改革的根本方向是农地的“三权分置”,在坚持农地集体所有制的前提下促进土地要素市场化配置,提高农业生产效率。坚持农村土地集体所有制是改革的底线,既关乎国家的基本制度,也关乎国家农业发展和粮食安全。习近平总书记明确强调农村土地承包关系要保持稳定,农地“三权分置”赋予承包经营权和土地经营权财产权利属性。承包农户被赋予了通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益以及以承包土地经营权设定抵押等财产权利。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。经营主体被赋予了更有保障、预期稳定的土地经营权,在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。

   5.1.2 促进城乡融合的土地制度

   乡村振兴与城乡融合要求促进城乡土地同权,赋予农民财产权利,实现共同富裕。(1)宅基地制度与集体建设用地制度改革。农村宅基地制度改革致力于落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权。集体建设用地入市则保证农民分享更多的发展机会和增值收益。(2)改善征地制度。征地制度改革的总体方向是平衡好保障社会发展与维护农民权益的关系,突出征收土地必须符合公共利益,完善征地程序和征地补偿安置,完善征地程序公开民主,建立对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。近年来,国家也开始从供给端减缓城市发展对农村土地的影响,加强对地方政府土地储备、土地抵押融资与土地出让收入的约束。

   5.2朝向现代土地制度与现代社会秩序

   如何处理社会秩序转型过程中的工农关系与城乡关系,关系到国家现代化的成败。朝向权利开放的社会秩序首先需要逐步降低经济增长对土地的依赖性,改变经济发展动能。未来的重点将仍是促进“以地谋发展”模式的转型,实行土地结构改革,坚持市场在土地要素配置中的作用。随着工业化城镇化的加速,土地增值收益增加带来新的土地利益公平分配问题。需要打通要素在城乡之间的流动,乡村的土地资源利用才会有回报,乡村和城市之间的发展才能平衡。

   中国建设现代化国家的征程要求不断通过制度变革推动结构变革。制度成功变革的关键在于国家对社会改善制度绩效的各类实践的充分肯定、保护与推广,同时保证结构转型过程中社会的稳定。国家与社会在各领域合约关系的非人际化是走向权利开放社会的根本,土地制度的结构性变革和现代制度建设在其中具有重要作用。

  

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