周飞舟:从汲取型政权到“悬浮型”政权:税费改革对国家与农民关系之影响

选择字号:   本文共阅读 1245 次 更新时间:2021-08-05 23:55:43

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   八、乡镇政府行为的新特点

  

   按照税费改革的制度设计意图,地方政府在农村地区的公共服务支出将通过转移支付来替代原来对农民收取的税费。但是,在本文的分析中,我们看到,改革引起了地方政府间关系的重新调整,这种调整的结果有两个,一个是乡镇财政开始呈现“空壳化”的形式,另一个是转移支付的相当一部分变成了“养廉银”来保障基层官员的工资发放,从而防止聚敛和农民负担的反弹。我们知道,防止农民负担的反弹是一个艰难的任务。造成农民负担反弹和所谓“黄宗羲定律”的主要原因是地方政府的财政运作状况。所以,改革后的基层政府财政运作和行为模式是我们理解新时期国家和农民关系的关键所在。

  

   根据前面的分析,以“三提五统”为主体的乡村预算外收入的主要功能有四项,即完成财政收入基数、发放工资补贴、维持运转和提供公共服务。随着非税收入的取消和转移支付的下达,这四项功能中,乡镇政府人员的工资基本有了保障、公共服务的许多职能正在上移到县级政府,但是完成收入基数和维持运转仍然是乡镇政府工作中的大问题,过去用预算外收入来维持,现在变成了乡镇财政的真正缺口。

  

   在我们调查的地区,县乡财政体制普遍随着税费改革进行了重要调整,主要有两个方面的变化。一是工资统发,前面已经分析过,但在保障工资的同时,县级财政一般并不配置相应的日常运转经费。也就是说,乡镇政府人员的工资虽然有了保障,但是缺乏灵活的财力来维持运转和应付意外事件。财力都是一些“不好花”的“死钱”,有些乡镇政府连会都不敢多开,因为无法支付会议费。另一个方面则是工商税收普遍纳入乡镇政府的收入基数中去,要求乡镇政府保证乡镇工商税收的连续增长。税费改革前,县级政府一般对乡镇政府征收农业税收有严格的要求,而改革以后,工商税收成为考核乡镇干部的最重要指标。

  

   要维持运转和完成收入基数,向农民收费或者向村庄摊派在目前税费改革大力推行的时候是不可行的,用有的乡镇干部的话来说,这是踩不得的“高压线”。但是收入任务要完成,乡镇又要开门上班,办法只有一个——借钱。

  

   乡村负债的规模、原因有众多的研究和讨论,本文不再赘述。这里要讨论的是税费改革以来乡镇政府负债的新特点。

  

   表6列出了我们调查的3省6县共12个乡镇的负债情况。表中所列是每个省内调查乡镇情况的平均数。由于乡镇个数较少,只看平均数有误差,所以我们把所有乡镇的详细情况列在附录中以供参考。

  

   表6列出的是所调查乡镇在2000年和2004年的累计负债情况,是按照债务用途分类的。表中最后一栏是乡镇平均负债的总数,以2004年而言,地区之间的情况差别非常大。湖南平均每个乡镇负债1674万元,重庆为590万元,吉林为899万元,12个乡镇总平均数是1049万元。这个数字比目前一些对乡镇债务水平的估计都要高。现有的一般估计认为,中国目前乡镇负债大约在2000亿到3000亿元之间,平均每个乡镇负债在500万到700万元之间,而如果按照我们的调查结果估计,则全国的乡镇负债总额应该在4000亿到6000亿元之间。

  

  

   分地区来看,自2000年至2004年,重庆的债务有所下降,湖南和吉林的债务则有所上升。重庆的情况不太典型,因为在我们调查的同丰县,县政府在最近几年的中心工作是“清除乡村负债”,提出了“还债也是政绩”的口号,将减低乡镇债务作为乡镇政府工作的重要考核指标。所以在债务统计上,出现了债务下降的现象,但这也主要限于同丰县的两个乡镇,具体可参见附录。

  

   在债务用途的三项分类中,“乡镇企业”是指90年代乡镇政府大办乡镇企业时的负债,这些债务主要是银行和信用社的贷款,乡镇企业一般在建立起来一两年之内即告倒闭或转制,这些贷款便成为乡镇政府的负债。“农村合作基金会”是指90年代中期在全国许多地区的农村建立起来的乡镇政府自办的金融组织,其最初用意在于利用民间资本支持地方经济发展,但成立不久即告失败,中央及地方高端政府出面将从农民手中的集资还给农民,但是算作县乡政府向上级政府的借款。这两类债务都属于“陈年旧债”,我们看到随着债务的增长,这两类债务的比重也在下降。近年来真正增长的是用于维持政府运转和某些“公益性支出”的债务。这类债务项目繁多,极为琐碎庞杂,许多债务到底是否属于“公益性”,界限也难以划分。其中有许多实际上是用来维持乡镇运转的。

  

   总的来看,乡镇债务的规模虽然很大,但是有一半左右都是“乡镇企业”和“农村合作基金会”的历史性负债,这类债务的增长是以利息的方式实现的。最值得注意的是新增债务。

  

   在新增债务中,向银行和信用社的借款或者贷款几乎没有了,这主要是银行金融体制改革的结果。新增债务大部分以向个人借款、向上级机构借款和拖欠工程款为主。我们以重庆同丰县清水乡的债务统计来进行更详细的分析(见表7)。

  

  

   表7在很大程度上说明了当前乡镇政府行为的重要特点。从表中可以看出,2002年以前的债务成因主要有三类,第一类是农村合作基金会债务(36万),第二类是工程欠款(190万),第三类是向信用社的借款(34万)。工程欠款包括了建学校、修路和改政府办公楼的费用,债主大部分是工程的包工头。我们可以看到,乡镇政府的债主可谓多矣,光欠工程款一项大大小小的债主就多达11人。向信用社的借款是利用个人小额贷款的名义从信用社贷出的,但是这些钱算是替政府借的,我们看到这是1999年乡政府“过日子”的主要手段,共分别向此乡的信用社贷了9笔款项,最大的一笔10万,最小的只有1万。税费改革以后,借款形式更加多样化。此乡的信用社在2003年仍然用个人名义放贷了两笔,共15800元;欠包工头的工程款有一笔12.7万,由于办一个完小,并且通过招商引资“引来”了一个皮革企业,企业用地欠村民小组的征地补偿费用共6.5万左右;欠乡政府驻地的一个饭馆的招待费2.1万,由于乡政府的食堂承包给个人,而政府无钱替职工付伙食补贴,欠食堂2.6万元。此外,还向县里的开发区借款50万元,扶植那个招商来的皮革企业,也算在乡镇政府头上。另外,乡政府征地以后办土地证的税费也负担不起,要向另外一个公司借款5万。但这些都还是小数目,在2000到2004年,乡政府向上级财政即县财政的借款高达205万元,大部分都是一些应急性的借款,每到年底,乡镇政府往往会通过关系向县财政要求拨付一笔年终补助,而县财政往往将这些补助作为暂借款,记在乡镇政府的账上。

  

   清水乡的债务情况显示了税费改革以后乡镇政府财政运转的一些主要的特点,其中最重要的就是除了工资之外,一切都靠借钱度日。总结起来,借债有两个主要的来源。每年年底,许多乡镇政府都会向县财政打报告,以各种名义要求补助。这些补助,在县政府看来,都是“暂借款”,而在乡镇看来都是“赞助款”或“困难补助”,是不打算还的。另一个办法是乡政府干部用个人名义向民间借款。这些借款一般具有小额、多笔、高利、短期的特点,主要用于维持政府运转,有时也用来充当税款,完成收入基数。这些借款多发生在年底,是为了还旧债和借新债。在我们调查的湖南几个乡镇,借债已经成为乡镇运转的主要手段。每个乡镇政府的党委书记和镇长上任以后,首先就要想办法筹集资金来发放拖欠的工资和维持日常运转。在我们访谈的南川定阳乡,新任党委书记是2003年底由县农管局局长上任的。她上任时就先从县里的部门里借来了30万元来发放拖欠的工资和维持运转。此后的一年里,她动员大部分乡镇干部从民间以个人名义进行高息借贷以维持乡镇政府的运转,她自己也认为这是她最重要的工作。在南川的龙头乡,每个乡镇干部都有一个“借款指标”,书记和镇长每年20万,其他人从5万到10万不等。这些干部都是以个人名义从民间借款,然后将借来的资金交给乡镇财政所。乡镇政府的财政所有一个内部登记,会清楚地标明谁在哪一年借到了多少。借款的归还也是由财政所出钱、由借款人以个人名义归还的。用个人名义借款的主要原因是上级政府不允许乡镇财政进行民间借款。但是实际上,这种现象在湖南的两个县的每个乡都普遍存在。另一个原因是,用个人名义容易借到资金。这是因为债权人已经普遍对政府的还款意愿和能力不再信任,而私人关系被看作具有更高的信用。事实上,这些乡镇普遍靠每年的借款来运转,年终会还掉借款的一部分本金和利息,而在下一年继续以高息借贷。虽然在我们2004年累计的债务统计上,这些债务并不算太高,但是由于“借新债还旧债”,利息滚动、层层累积,政府工作人员每年的借款任务和指标要远高于累计的负债数额。

  

   “拖欠”也是一个类似借款的手段。由于缺少可用资金,有些乡镇政府的作风变得“无赖”化。吃饭欠饭馆钱,开会欠宾馆钱,开车欠加油站的油钱,可以说是“能欠就欠”、“无所不欠”,其中最严重的就是工程队欠款。无论是修路架桥、盖楼建校,还是搞农田水利,几乎每个公共建设项目都有工程队的欠款,这些欠款占到建设款的20%到80%不等。在我们调查的3省12个乡镇中,几乎没有乡镇不拖欠工程款的。有个乡镇干部说,现在搞公共建设,最主要的就是要和包工头“斗智斗勇”,骗得他先把活干了再说。值得注意的是,工程队欠款,名义上受损的是包工头,实际受损的则是在建筑队的农民。

  

除了“借”和“欠”外,乡镇政府还有两种办法。一曰“跑”,就是利用各种关系,去上级部门跑项目、要资金。中央及省市财政支农的资金有相当大的比重是以项目的形式下达的。这些项目的资金分配有主观上的随意性。近年来,县乡基层政府越来越重视“跑项目”,有些地区甚至会对“跑”项目成功的官员有回扣和奖励。这不但使得上上下下设租、寻租之风愈演愈烈,而且也使得项目资金被挤占、挪用来发工资、维持日常运转等现象变得公开化和普遍化。“跑”钱成风的最大危害是,它严重影响到支农资金的使用效率,使得最需要得到项目的地区项目资金贫乏,而最能“跑”的地区则项目成堆。二曰“卖”,就是变卖乡镇政府的固定资产或者一次性出让固定资产的承包权。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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