周飞舟:从汲取型政权到“悬浮型”政权:税费改革对国家与农民关系之影响

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2.乡镇经费测算标准

  

   1)民兵训练费,按训练任务人数每人每年850元测算。

  

   2)征兵经费,按1999-2001年年均送兵数每人每年500元测算。

  

   3)军功奖励、伤残人员优待补助和春节慰问等,按每个乡镇8000元测算。

  

   4)优抚费:按2001年底服兵役义务兵实际人数,每人每年700元测算。

  

   5)计划生育费:按每个乡镇农业人口每人每年5元测算。

  

   6)乡村道路维修费:村级道路按照一事一议的原则筹资安排,行政道路除器材费、养路工班人员伙食费等仍由交通部门安排外,按每个乡镇1万元标准测算。

  

   7)乡镇敬老院护理人员工资:按每个敬老院2个护理人员,每人每月工资250元标准测算。

  

   8)防洪大堤补助:按有关乡镇的堤委会人数,人均月工资300元的标准测算经费,按堤防长度和维修难度适当安排器材费。

  

   9)水淹区补助:按1999年和2000年省降低水淹区补助标准缺额的73.3%的比例测算到有关乡镇。

  

   10)县集中教育统筹经费:全县按照新增农业税额的25.46%的比例由县对乡镇集中,统筹用于教育。

  

   11)补助照顾。

  

   计算公式:

  

   农村税费改革转移支付额=乡镇支出需求+村级支出需求-新增农业税-新增农业税附加和农业特产税附加-县集中农村教育经费统筹

  

   在上述10项的“乡镇支出需求”测算中,基本内容都是改革前的“五项统筹”,而村级支出需求则是“三项提留”的内容。这个方案的主要潜在含义有两个。

  

   第一,通过重新测算支出需求,县政府实际上改变了按照改革前“三提五统”分配转移支付的精神。滨江县两个乡镇的测算方案列在表4中。我们看到,按照这个测算办法,江口镇的“乡村支出需求”总数是184万元,射离镇是272万元。而改革前这两个镇的“三提五统”总数分别是276万元和410万元,测算过的支出需求仅相当于“三提五统”总数的66%,即三分之二。其含义不言自明:改革前的“三提五统”总量过大、农民负担过重,本来就是不合理的收费,所以转移支付也不必全部补给乡镇。方案罗列细目,计算精细,但是多为估计或臆断。例如民兵训练、征兵经费、乡镇敬老院人员的工资标准,到底是否充足,无从得知。而村级办公费按照亩数计算,也是此县的发明。但是这些估计都明显符合上述“压缩”乡村支出的总原则。

  

  

   与事权上收、工资统发相伴随的另外的变化就是县乡关系的全面调整。首先,在对税费改革转移支付的向下分配中,县级政府并不是简单计算财政缺口,而是重新规定支出标准,也就是推翻改革前对乡镇财力缺口的测算,重新制定一套乡镇的事权分配方案。其次,在县乡财政体制对财权的分配中,农业税的征收不再是重点,工商税收变成了原来那些农业乡镇的主要工作任务。

  

   滨江县是这种做法的代表。滨江县的《农村税费改革转移支付方案》重新详细计算了原“五项统筹”中的每一项支出标准,从而计算出每一个乡镇的“实际支出需求”。具体计算如下:

  

   1.村级经费的测算标准:

  

   村专职干部按每村4人,每人月均220元测算;队组干部工资,按人年均100元测算;五保户生活费,按每人年均500元测算;村级公用经费,用于报刊费、会议费、办公费等,500亩以下村按每亩1.8元测算,500-1000亩村,按每亩1.5元测算,1000-1500亩村,按每亩1.2元测算,1500亩以上村,按每亩1元测算。

  

   2.乡镇经费测算标准

  

   1)民兵训练费,按训练任务人数每人每年850元测算。

  

   2)征兵经费,按1999-2001年年均送兵数每人每年500元测算。

  

   3)军功奖励、伤残人员优待补助和春节慰问等,按每个乡镇8000元测算。

  

   4)优抚费:按2001年底服兵役义务兵实际人数,每人每年700元测算。

  

   5)计划生育费:按每个乡镇农业人口每人每年5元测算。

  

   6)乡村道路维修费:村级道路按照一事一议的原则筹资安排,行政道路除器材费、养路工班人员伙食费等仍由交通部门安排外,按每个乡镇1万元标准测算。

  

   7)乡镇敬老院护理人员工资:按每个敬老院2个护理人员,每人每月工资250元标准测算。

  

   8)防洪大堤补助:按有关乡镇的堤委会人数,人均月工资300元的标准测算经费,按堤防长度和维修难度适当安排器材费。

  

   9)水淹区补助:按1999年和2000年省降低水淹区补助标准缺额的73.3%的比例测算到有关乡镇。

  

   10)县集中教育统筹经费:全县按照新增农业税额的25.46%的比例由县对乡镇集中,统筹用于教育。

  

   11)补助照顾。

  

   计算公式:

  

   农村税费改革转移支付额=乡镇支出需求+村级支出需求-新增农业税-新增农业税附加和农业特产税附加-县集中农村教育经费统筹

  

   在上述10项的“乡镇支出需求”测算中,基本内容都是改革前的“五项统筹”,而村级支出需求则是“三项提留”的内容。这个方案的主要潜在含义有两个。

  

   第一,通过重新测算支出需求,县政府实际上改变了按照改革前“三提五统”分配转移支付的精神。滨江县两个乡镇的测算方案列在表4中。我们看到,按照这个测算办法,江口镇的“乡村支出需求”总数是184万元,射离镇是272万元。而改革前这两个镇的“三提五统”总数分别是276万元和410万元,测算过的支出需求仅相当于“三提五统”总数的66%,即三分之二。其含义不言自明:改革前的“三提五统”总量过大、农民负担过重,本来就是不合理的收费,所以转移支付也不必全部补给乡镇。方案罗列细目,计算精细,但是多为估计或臆断。例如民兵训练、征兵经费、乡镇敬老院人员的工资标准,到底是否充足,无从得知。而村级办公费按照亩数计算,也是此县的发明。但是这些估计都明显符合上述“压缩”乡村支出的总原则。

  

  

   表5展示的是两轮财政体制对支出基数的计算情况。新体制较之老体制的最大变化是基数工资(无论全额人员还是差额人员,离退休除外)都翻了一番,公务费(按全额财政供养人员配备)则翻了四倍。那么,需要增加多少财力才能做到这一点呢?

  

   以射离镇2000年和2003年的情况为例(我们没有1998年和2002年的详细资料,所以分别用2000和2003年的代替,这两年的支出基数测算与1998年和2002年的一致)。2000年按照支出基数县级财政给射离镇的拨款是106万,而2003年的支出基数是177万,比前者多出了71万。如果按每个乡镇平均增加70万元支出基数计算,滨江县共22个乡镇将增加支出基数1500万元。而全县因为税费改革得到的转移支付为4355万元(2002年和2003年都是此数),扣除用于教育的办学经费2980万元与向下转移到乡村的599万元,还剩下776万元。也就是说,县财政除了拿出这剩余的776万元外,还要再拿出约700多万元以支付乡镇支出基数的增长。

  

   至此为止,我们将税费改革造成的县乡收入和支出的变动基本计算清楚了。这里的结论和我们最初的印象恰恰相反:从表面上看,县级政府截取了大部分的税费改革转移支付,但实际上这些转移支付资金中许多被用来提高乡镇的支出基数,即乡镇政府人员的工资和公用经费。按照对滨江县的计算,税费改革转移支付的最终分配大致如下:

  

   68%(2980万元)——归县财政统筹用于教育;

  

   13%(599万元)——用于补充乡村两级“五项统筹”(实际上教育除外,是四项)的支出需求;

  

   19%(776万元)——用于提高乡镇政府人员的工资和公用经费。

  

   在其他一些地区,乡镇人员统发工资制度的实行与滨江县的提高支出基数的做法异曲同工。统发工资一般能够保证这些人员与县级同一级别的人员享受统一的工资标准,而在统发以前,乡镇人员的工资实际上能够发多少,要依统筹费能够收多少而定。提高支出基数或者统发工资是对税费改革取消统筹提留费的一个反应,这种举动与历史上的“养廉银”制度非常相似。

  

   总结税费改革以后政府间关系的变化,我们发现主要在两个方面。一个是通过对事权和支出责任的再划分,乡镇财政基本上变成了空壳财政,大部分财政资金都用于发放乡镇人员的工资,处于“有财无政”的状态;另一方面,乡镇人员的工资比改革前变得更有保障,旨在“养廉”以防聚敛。这对于乡镇政府的行为模式产生了巨大的影响。

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本文责编:陈冬冬
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