程雪阳:跨行政区划法院改革的合宪性制度通道

选择字号:   本文共阅读 212 次 更新时间:2021-08-04 22:46:21

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程雪阳  
《人民法院报》2014年7月6日,理论版。

   [14] 姚国建教授也支持这一观点,其就司法权与中央事权/地方事权的关系进行了更为详尽地论述。参见姚国建:《中央与地方双重视角下的司法权属性》,《法学评论》2016年第5期,第87-93页。王建学教授则认为,(1)中央事权属性只能是针对审判组织的,审判权自身属于国家,并不属于中央或地方;(2)地方各级人民法院与最高人民法院的法律性质不是中央国家机关和地方国家机关,而是宪法创制的共同行使国家审判权的机关;(3)籍此,地方各级人民法院与最高人民法院之间的差别不是中央事权与地方事权之间的差异,只是审级不同。王建学:《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》,《法学研究》2015年第4期,第69页。笔者认为,就审判权的行使而言,这样的结论是正确的,但如果进一步讨论法院的人财物管理等司法行政事务,那就必须区分中央事权与地方事权了。

   [15] 江必新:《从跨区划管辖到跨区划法院——兼论新型诉讼格局之构建》,《人民司法》2017年第31期,第12页;方斯远:《论<人民法院组织法>的修订原则、重点与限度》,《中国应用法学》2017年第1期,第54-55页。还有学者认为“跨行政区划法院既不是普通法院,也谈不上专门法院,能不能算得上一个独立的法院类型,需要根据实践的发展来思考和认识。”参见刘作翔:《跨行政区法院是不是新的法院类型》,《北京日报》2016年5月16日第14版。

   [16] 相关论证可以参见韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,《法学评论》2017年第3期,第13页;秦前红:《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》,《探索》2017年第6期,第32-33页。

   [17] 刘松山:《设置跨行政区划法院检察院,需十分慎重》,载中国法律评论微信公共号,https://mp.weixin.qq.com/s/78uqRSBXbcEfKAI4FcRn7A,2021年1月19日访问。

   [18] 参见全国人大常委会:《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(1984年11月14日第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过,1984年11月14日中华人民共和国主席令第二十号公布施行);《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》(2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过);《关于设立上海金融法院的决定》(2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过)。“军事法院”制度是直接通过宪法建立的,因此具有合宪性。

   [19] 最高人民法院在2015年2月4日《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》(法发〔2015〕3号)中首次提出“将铁路运输法院改造为跨行政区划法院”的设想。2017年8月成立的杭州互联网法院是依据中央全面深化改革领导小组会议《关于设立杭州互联网法院的方案》设立的。另外,根据最高人民法院2018年8月9日印发的《〈关于增设北京互联网法院、广州互联网法院的方案〉的通知》(法[2018]216号)的要求,“在北京市设立北京互联网法院,撤销北京铁路运输法院。在广东省广州市设立广州互联网法院,撤销广州铁路运输第二法院。互联网法院集中管辖所在市辖区内特定类型涉互联网第一审案件。原铁路运输法院管辖的案件由相关高级人民法院指定辖区内其他基层人民法院办理。”2018年9月9日和28日,北京互联网法院和广州互联网法院分别成立。

   [20] 参见全国人大常委会:《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(1984年11月14日)第1、2、4条。为了落实全国人大常委会的决定,最高人民法院在《关于设立海事法院几个问题的决定》(1984年11月28日发布)中提出,要在广州、上海、青岛、天津、大连5个城市分别设立海事法院,跨区域管辖我国沿海地区18种海事案件和海商案件。此后,最高人民法院根据实践的需要又先后自行增设了武汉(1984年)、北海、宁波、厦门、海口、南京(2019)等7个海事法院。

   [21]  2018年第六次修订的《人民法院组织法》已经废止了这一规则,该法第3条规定“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”

   [22] 相关改革文件可参见中央编办:《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》(2009年7月8日 中央编办发[2009]15号);中央编办、最高人民法院、最高人民检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部:《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》(2010年12月8日 铁政法[2010]238号)。截止2012年6月30日,全国17个铁路运输中级法院和铁路运输检察分院、58个铁路运输基层法院和59个铁路运输基层检察院全部移交给地方了。参见张先明:《改革中前进 发展中提高——铁路运输法院恢复运行30年回顾》,《人民法院报》2012年10月30日;徐向春:《铁路运输检察体制改革》,《国家检察官学院学报》2015年第2期,第49页。

   [23] 在审议最高人民法院提请全国人大常委会的《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定(草案)》过程中,有全国人大常委会委员提出,为整合司法资源、统一裁判标准,建议明确北京、上海、广州知识产权法院在全国范围内实行跨省(直辖市)区域管辖。当时的全国人大法律委员会审议后认为,“在知识产权法院初创阶段,可以先在省(直辖市)范围内实行跨区域管辖,待条件成熟后,逐步实行跨省(直辖市)区域管辖”。全国人民代表大会法律委员会:《关于<关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定(草案)>审议结果的报告—2014年8月31日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》。而在审议金融法院设立的过程中,有单位建议最高人民法院对全国金融法院的布局进行顶层设计、整体规划。最高人民法院认为,应当坚持先行探索、稳步推进的原则,即先行探索在上海设立金融法院。参见周强:《〈关于设立上海金融法院的决定(草案)〉说明—2018年4月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上》。

   [24] 最高人民法院:《关于重新编制发布军事法院代字的通知》(法〔2016〕142号,2016年4月28日)。

   [25] 比如,全国人大常委会在《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(1984),《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》(2014)和《关于设立上海金融法院的决定》(2018)中,都遵循了同样的原则,即对海事法院的判决和裁定的上诉案件,知识产权法院第一审判决、裁定的上诉案件,上海金融法院第一审判决和裁定的上诉案件,由该专门人民法院所在地的高级人民法院管辖。

   [26] 这一点也可以从上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院受理的案件类型中看出。根据上海市高级人民法院发布的《关于上海市第三中级人民法院履职的公告》(2014年12月28日),上海市第三中级人民法院主要受理“以市级人民政府为被告的第一审行政案件,以市级行政机关为上诉人或者被上诉人的第二审行政案件”,以上海市各区级政府为被告的行政案件依然由上海市一中院和二中院审理。而根据北京市高级人民法院《关于北京市第四中级人民法院履职的公告》(2014年12月30日),北京市第四中级人民法院虽然受理以北京市区县人民政府为被告的第一审行政案件,但这本来就符合中级人民法院的司法管辖权限,因而也不能被视为是真正的跨行政区划法院改革。

   [27] 相关论述可以参见秦前红、苏绍龙:《深化司法体制改革需要正确处理的多重关系——以十八届四中全会<决定>为框架》,《法律科学》2015年第1期,第40页。

   [28] 正是因为对宪法上的“专门人民法院”制度认识不清,再加上这一项制度在实践中所遇到的问题,所以有一些学者和人大代表甚至建议取消专门法院制度。相关观点可以参见付荣:《中国海事法院:问题与出路——兼论其他专门法院》,《河北法学》2009年第5期,第146-147页。

   [29] 遗憾的是,有一些研究对于这个问题的认识恰好相反,可以参见金鑫:《跨行政区划司法机关设置的改革:缘起、经验与实现》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2015年第5期,第121页。近几年“知识产权法院”和“金融法院”的设立,可以视为是实务界将“专门人民法院”理解为“专业法院”的典型表现,因为这两种法院主要是基于“专业性”而不是“跨行政区划性”设立的。在论及这个问题时,有学者认为“专门性是指专门从事某一事项,专业性则指精通于某一事项,因此专门性是前提,专业性是保障,没有专门性就很难实现专业性……与单一性的专门法院相比,设置综合性的专门法院可以管辖涉及多个审判领域的案件,而无须就一个审判领域设置一种单一性的专门法院,这无形中会节约大量司法资源和改革成本。”程琥:《论我国专门法院制度的反思与重构》,《中国应用法学》2019年第3期,第178、181页。这一观点比较中肯,应当引起重视。

   [30] 这种改革设想与最高人民法院巡回法庭目前的职能定位确实是冲突的,因为根据最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第2-3条的规定,巡回法庭审理或者办理巡回区内应当由最高人民法院受理的11种案件,巡回法庭作出的判决、裁定和决定,是最高人民法院的判决、裁定和决定。然而,应当看到,最高人民法院巡回法庭的设立初衷,不仅是要“推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼,”而且还包括“依法及时公正审理跨行政区域重大行政和民商事等案件”,因此巡回法庭改革与跨行政区划法院改革是相互关联的,应当统筹协调推进,而不能进行各自为政式的改革。具体来说,未来的改革可以在巡回法庭的组织构造上建立两个相互分离的审判组织,其中一类审判组织保留巡回法庭目前所行使的职能,另一类组织承担跨行政区划法院上诉法庭的职能。这两类组织的共同点是都代表最高人民法院作出判决、裁定和决定,但是前一类审判组织作出的判决、裁定和决定不能向最高人民法院本部进行申诉和申请再审,而后一类审判组织所作出的判决、裁定和决定则可以允许。

   [31] 底高杨:《目标、限度与进路:跨行政区划司法管辖制度的宪法学思考》,《法商研究》2017年第1期,第50-51页。

   [32] 当然,“容易受到地方利益和地方观念不当影响的特殊跨行政区划案件”究竟应当如何界定,确实还需要进一步研究,而且随着社会、经济和科技的发展变化,相关案件的类型可能还会有很大的变化,比如随着移动互联网的发展,跨地区的商品交易受到地方保护主义不当影响越来越少,但是跨地区的服务交易(网约车等)却越来越多。不过,这个问题异常复杂,需要另行撰文进行专题研究。本文主题所限,对此暂且存而不论。

   [33] 习近平:《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》(2018年8月24日),载习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第231页。

   [34] 十九大以来,全国人大常委会高度重视合宪性审查工作,不过,就如同全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰同志提到地那样,“判断一个规范性文件或一个行为是不是合宪,首先就需要对宪法有关条款进行解释,这样才能准确理解从而作出正确判断,那么就需要建立相应的规范化、制度化的宪法解释程序和机制”。参见朱宁宁:《维护宪法权威 合宪性审查如何破局》,《中国人大》2018年第5期,第43页。因此,建议全国人大常委会尽快完成宪法解释程序和机制,并针对最亟需解释的条款(比如本文所讨论的司法制度条款或者宪法土地制度条款)作出宪法解释。

   作者简介:程雪阳,法学博士,苏州大学王健法学院/公法中心教授。

   文章来源:《法律科学》2021年第4期。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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