程雪阳:跨行政区划法院改革的合宪性制度通道

选择字号:   本文共阅读 213 次 更新时间:2021-08-04 22:46:21

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程雪阳  
其可以管辖某一类专业性强的司法案件,但“专业性强”只是专门人民法院的一个特点,“跨行政区划设置和进行跨行政区划司法管辖”才是其本质特征。就司法制度的发展和完善而言,无论是从增强“专门人民法院”制度实践的合宪性角度,还是从促进司法制度进一步有序发展的角度,我国都不应(也没有必要)仅仅基于“某一项司法业务具有高度专业性”就建立一套专业法院制度,否则未来的审判权就可能会被各种不同的“专业法院”分割成错综复杂且难以协调的司法体系。这种局面的出现显然既不利于公民诉权的保护,也不利于纠纷的解决,更不利于法治的统一和国家治理体系的现代化。[29]

  

   依照笔者浅见,为了避免专门法院遍地林立情况的出现,在通过完善专门人民法院制度来落实“跨行政区划改革”时,首先,不宜将这些法院以“知识产权法院”“金融法院”“互联网法院”或者“行政法院”“环境保护法院”等名称命名,而应当进行系统的顶层设计,建立一套体系完整且命名统一的专门法院系统。在此一方面,可以借鉴军事法院改革的经验,依法对现有的海事法院、铁路法院和知识产权法院进行统一命名和改造,然后根据人口因素、道路交通、案件数量、案件分布等因素,在华北、华东、华南、东北、西北和西南地区设立数量不等的专门法院以及派出法庭,并根据这些区域司法案件的特点赋予这些专门法院对知识产权、生态和环境保护、金融等领域的跨行政区划重大行政、民事和刑事案件初审权;其次,对于专门法院案件的上诉权,应当交由最高人民法院在本区域的巡回法庭来审理。当然,这就意味着最高人民法院的巡回法庭需要承担专门人民法院的上诉法院之职能;[30]最后,两审终审结束之后,如果当事人对最高法院巡回法庭的判决不服,可以通过再审程序向最高人民法院进行申诉。如此一来,不但可以形成体系化且结构合理的跨行政区划法院组织体系,而且符合我国宪法关于法院类型分类的要求。

  

   有学者认为,跨行政区划法院改革可能会导致“司法联邦主义”的出现,进而对我国的单一制造成危害,并致使司法逸出人大的监督范围。[31]这种担心有一定道理,但是如果采用“专门人民法院”制度来落实跨行政区划法院改革,相关忧虑可以得到化解。理由是:首先,“专门人民法院”制度自1954年以来就是我国单一制国家结构形式的重要组成部分,与“司法联邦主义”没有必然联系,而且根据上文的论证,这种法院的设置权本属中央事权,并不存在司法逸出地方人大监督范围的问题;其次,专门人民法院的性质决定了其只能是一种“小而精”的司法体系,只应负责管辖容易受到地方利益和地方观念不当影响的特殊跨行政区划案件,而不能综合管辖所有的跨行政区划案件;[32]最后,专门人民法院只是作为地方各级人民法院体系的补充,而不是代替地方各级人民法院体系,因此也并不存在“对地方司法权的不当侵犯”这一问题。

  

   四、结语

  

   我国当前正处于社会转型的关键时期,因此十八届三中全会提出了全面深化深化改革的目标。但诚如习近平总书记指出的那样,改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。要在法治下推进改革,在改革中完善法治,[33]做到重大改革于法有据,改革和法治同步推进,所以党的十八届四中全会又提出了全面依法治国的目标,并再次明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。依宪治国是一个庞大的系统工程,但其核心要义是明确的,即应当在现行的宪法秩序内部推动改革并进行相关制度建设。2018年“跨行政区域法院改革未能被现行法律接受”这一立法结果表明,惟有找到适合的宪法通道,并在此基础上进行系统的制度顶层设计,这一项改革才能顺利推行并实施。

  

   本文的分析表明,我国现行宪法已经为“跨行政区划法院”改革提供了“制度通道”,但是除非现行宪法的第129条第1款被修改为“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院、军事法院等专门人民法院以及跨行政区划法院”,否则宪法能为该项改革提供的“制度通道”只有“专门人民法院”制度。通过其他制度或方式来落实这一项改革要求不具有合宪性。当然,宪法所规定“专门人民法院”这一术语的规范内涵确实不够明确,因此建议宪法解释机关适时对宪法中的这一术语进行解释,从而确保专门人民法院制度运行在现行宪法的框架之内。[34]另外,虽然本文主要讨论的是“跨行政区划法院”改革合宪性制度通道,但相关结论对于“跨行政区划检察院”改革也具有参考意义。

  

   注释:

   *本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目(19YJC820007)的阶段性成果。

   [1] 现行宪法第101条第2款规定“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长”,对于法院的其他组成部分(包括副院长、庭长、副庭长以及审判员)如何产生,宪法并没有明确的要求。不过,结合宪法第96条关于“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”的规定以及第104条关于地方各级人大常委会有权“依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免”的规定,我们也可以从较为宽泛的意义上认为,我国宪法中包含了“由地方人大及其常委会按照行政区划产生本级法院”的这一原则性规定。实际上,现行《人民法院组织法》(2018年修订)就是这样来理解宪法所规定的人大与法院关系的。该法第9条规定“地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”另外,现行宪法第133条要求“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”

   [2] 在本案中,上海市普陀区五星村所属三个生产队与河南省禹州市数模通讯设备安装公司等多个主体,于1992年之后签署8份涉及集体土地使用权的“联营协议”,但不久就因为土地增值和集体土地征收等原因发生纠纷。纠纷发生后,涉案当事人先后提起一审民事诉讼案件22件、行政诉讼案件2件,并在一审基础上形成二审案件12件、再审审查案件8件、执行案件14件。2017年年底,最高人民法院提审了其中10个案件,并于同年12月通过民事调解的方式促成案件各方达成和解协议。案件详情参见《最高法第三巡回法庭依法审理并化解沪西水产市场系列纠纷案》,中国法院网https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2018/12/id/3637121.shtml,2020年4月12日访问。

   [3] 习近平:《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》(2014年10月28日),载习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第100页。

   [4] 参见林平:《人民法院组织法二审:建议暂不规定“设立跨行政区划法院”》,澎湃新闻网https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2203349,2019年6月22日访问。另外,全国人大宪法和法律委员会也认为“全国人大常委会从未就设立跨行政区划人民法院和人民检察院作过决定,目前在北京市、上海市设立的集中管辖有关案件的中级人民法院及人民检察院也不是由全国人大常委会决定设立的,因此宪法和法律委员会经研究,建议对跨行政区划法院检察院问题暂不作规定,待条件成熟时再作规定。”沈春耀:《全国人大宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)〉修改情况的汇报——2018年6月19日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第6期,第745页。

   [5] 1954年宪法第73条规定“中华人民共和国最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权”。

   [6] 在1954年宪法起草的过程中,曾经有单位建议“(草案)第66条中的专门法院可以去掉,专门法院是依法设立的,可以属于最高人民法院,也可属于地方法院,宪法上不宜规定”,这种意见并没有被采纳,制宪者认为专门法院是一项独立的司法制度,既不属于最高人民法院,也不属于地方法院。相关讨论记录参见1954年6月2日和1954年6月30日分别印发的《宪法草案初稿讨论意见汇辑》(二十五),载韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第209页。另外,1954年9月颁布实施的《人民法院组织法》严格落实了宪法的要求,其第二章“人民法院的组织与职权”共设置了“基层人民法院-中级人民法院-高级人民法院-专门人民法院-最高人民法院”五节。

   [7] 当然,从宪法第129条的规定来看,军事法院可以改革但不能撤销,因为这两个条款明确规定了这种类型的专门法院。对于其他类型的专门法院,因为宪法并没有明确规定,而是交由立法者进行立法形成,所以立法者可以根据法律规定的权限和程序来作出相应的决定。比如,2019年2月,最高人民法院作出批复,同意撤销南京铁路运输法院,设立南京海事法院。参见最高人民法院:《关于同意撤销南京铁路运输法院设立南京海事法院的批复》(法[2019]39号)。

   [8] 之所以得出上述结论,法律上的依据是《人民法院组织法》第18条第1款、第23条第1款、第26条第1款、第30条第1款规定“基层人民法院由院长一人,副院长和审判员若干人组成”,中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院“由院长一人,副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成”。

   [9] 翟国强:《跨行政区划人民法院如何设立?一个宪法解释学的视角》,《法商研究》2016年第5期,第7页。还有学者认为,“除中央司法机关外,专门、跨区划司法机关是设在地方的司法机关,将其解释为地方各级司法机关并没有超出宪法的可预期框架。”底高杨:《目标、限度与进路:跨行政区划司法管辖制度的宪法学思考》,《法商研究》2017年第1期,第48页。

   [10] 以上资料整理自[苏] Д.С.卡列夫:《苏联法院和检察署组织》,刘起志等译,中国人民大学出版社1957年版,第148-150、158-159页。

   [11] [苏]鲁涅夫:《苏联专家鲁涅夫同志关于检察、审判工作演讲的记录》,最高人民检察院办公室1954年编译,第55-56页。

   [12] 转引自V. 伯格,Y.鲁瑞:《苏联的专门法院:性质与活动》,《国外社会科学》1983年第9期,第46-47页。列宁的《论“两重”从属制与法制》这篇文章的标题在国内通常被翻译为《论“双重领导”与法制》。

[13] 较早持有这种理论主张的文章可参见王旭:《论司法权的中央化》,《战略与管理》2001年第5期,第28-36页;刘作翔:《中国司法地方保护主义之批判:简论“司法权国家化”的司法改革思路》,《法学研究》2003年第1期,第97-98页;沈开举、郑磊:《司法改革贵在尊重司法运行规律》,《人民论坛》2014年第29期,第25页。近几年,这种理论主张已经对我国的司法制度和司法实践产生了强大的影响。比如,最高人民法院在《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》中就明确提出,“人民法院深化司法改革,应当严格遵循审判权作为判断权和裁量权的权力运行规律,彰显审判权的中央事权属性……”。对于这个改革纲要,最高人民法院负责相关改革的同志曾明确指出,“司法权是中央事权”是人民法院四五改革纲要的三大理论基点之一。参见贺小荣:《人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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