程雪阳:跨行政区划法院改革的合宪性制度通道

选择字号:   本文共阅读 212 次 更新时间:2021-08-04 22:46:21

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程雪阳  
则是根据每个行政政治区划而设立的边区法院(省法院)—州法院——加盟共和国最高法院(自治共和国最高法院);另外一种则是“全苏联法院”,包括苏联最高法院和属于全苏联的专门法院。在1936年时,苏联的专门法院主要是铁路法院、水上运输法院以及专门的劳改营法院;1950年代中期以前,苏联的专门法院只有运输(沿线)法院和军事法庭两种,这两种审判组织都直接隶属于苏联最高法院管理,其院长和审判员都由苏联最高苏维埃选举,任期5年,与加盟共和国或其他地方政权组织无关。[10]

  

   另外,根据1954年8月来华为国内公检法干部授课的鲁涅夫的介绍,“铁路专门法院和专门检察署,水运专门法院和专门检察署,也是根据列宁在《论‘两重’从属制与法制》一文中提出垂直领导原则建立起来的,不受地方机关干涉,只服从上级法院与检察署,它的地位与省法院、省检察院相同,它的权利也一样,凡是省法院、省检察院领域所享有的待遇,他们也同样享受。……专门法院和专门检察院与地方的法院和检察署,也是没有相互隶属关系的,但在工作中应该相互配合。”[11]曾任苏联最高法院军事法庭庭长的鲍里索格莱布斯基,在对1958年为《军事法庭条例》第10条撰写注释时也指出,军事法院是一种区别于普通法院体系的专门法院,其在普通法院不能行使职权的地区,审理所有的刑事和民事案件。[12]由于我国宪法和司法制度受到前苏联的巨大影响,所以即使采用“原旨主义”方法解释宪法,我国宪法中的“专门人民法院”也应当定位为“解决跨行政区划司法纠纷”而不是其他方面。(关于地方各级人民法院与专门人民法院的区别,可以参见下图)

  

宪法视角下地方各级人民法院与专门人民法院的区别

  

  

   第二种意见也认为跨行政区划法院改革既可以采用“专门人民法院”制度,也可以采用“地方各级人民法院”制度,但理由完全相反。这种意见认为,在我国这样一个单一制的国家,并不存在所谓的“司法地方性”原则,所有的司法权都属于中央事权,“地方各级人民法院”是“国家设在地方的法院”而不是“地方的法院”。[13]从现行宪法的规定来看,这样的分析虽然也有一定的道理,但依然不宜被接受。因为在我国现行宪法之下,(1)“国家”这个术语并不能等同于“中央”,而是同时包括“中央”与“地方”,否则宪法所使用的“地方国家机关”就成为了一个无法理解的术语了;(2)“最高人民法院”与“专门人民法院”的产生和设置属于全国人大及其常委会的权力,“地方各级人民法院”的产生和设置则属于地方各级人大及其常委会的权力。因此在我国,司法权的设置和产生权由中央与地方共享,并不完全都属于中央或者地方。[14]

  

   第三种意见则认为,“跨行政区划法院”既不同于军事法院、海事法院、知识产权法院等专门法院,也不是传统意义上在省、自治区内按区划设立,或在直辖市内设立的不对应行政区划的地方普通法院,而是一种特殊类型的法院。[15]可能是受到了这种看法的影响,所以2017年9月4日的《人民法院组织法(修订草案)》(征求意见稿)提出,要在这部法律中增加“经全国人民代表大会常务委员会决定,可以设立跨行政区划人民法院,审理跨地区案件”这一规定。从合宪性分析的角度来看,对《人民法院组织法》做如此修改是不合适的,原因有三:

  

   首先,“专门人民法院”制度可以容纳跨行政区划人民法院改革,并可以实现这项改革所要求的摆脱司法权地方化、诉讼主客场等弊端之目标,没有必要在法律中另外增加“跨行政区划人民法院”这一单独的法院类型,否则会给我国司法制度的协调(包括机构设置,司法管辖权分配、判决执行等)增加不必要的制度运行成本和难度。

  

   其次,国家机关的设置属于宪法保留事项,需要在制宪和修宪过程中完成。当宪法中没有规定“监察委员会”这一国家机关时,立法机关不能通过制定《监察法》并据此设立监察委员会。[16]与此同理,当宪法中没有明确规定“跨行政区划人民法院”这种法院类型时,立法者也不能通过修改《人民法院组织法》来建立“跨行政区划法院”制度并设立相应的法院组织,否则就会面临巨大的合宪性危机。

  

   最后,十八届四中全会所提出的“跨行政区划法院”概念,应当被理解为是政策性术语或者描述性的社会学概念,而不是法律概念,因为“跨行政区划法院”这一概念不但会与现行法上的“专门人民法院”产生词义重合,而且还会产生很多歧义和问题。比如,有学者认为“我国的各级法院和检察院本身就是跨行政区划设立的,县区一级的法院检察院是跨乡镇一级行政区划设立的,地市一级的中级法院和检察院是跨县区一级行政区划设立的,省一级高级法院和检察院是跨地市一级行政区划设立的,最高法院和最高检察院是跨省一级行政区划设立的,是全国最大的跨行政区划法院和检察院。也就是说,现有各级法院检察院本身就是跨行政区划设立的,是宪法法律规定的名副其实的跨行政区划法院检察院”。[17]如果这样的理解被接受,那么“跨行政区划法院”的规范含义就难以确定,进行“跨行政区划法院改革”也失去了必要性。但如果这样的理解不被接受,法律和法学层面却又很难找出充足的理由来进行说明或反驳。由此观之,应当依照宪法的精神和具体规定着力落实中央关于“跨行政区划法院”改革的本质,而不是直接把改革文件中的具体政策性表述纳入法体系之中。

  

   三、“专门人民法院”制度实践的合宪性检视

  

   作为跨行政区划的专门人民法院,虽然自1954年就在我国落地生根,并已形成了较为稳定的实践机制。不过,从合宪性角度看,无论是早期建立的军事法院,还是新设立的知识产权法院和金融法院,以及正在进行改革的铁路运输法院,依然存在一些亟需解决的合宪性问题。

  

   首先,就“专门人民法院作为一项制度应由全国人大或其常委会建立”这一合宪性要求而言,军事法院、海事法院以及新近设立的知识产权法院、金融法院都较好地落实了宪法的要求。[18]铁路法院系统自2014年开始探索的跨行政区划改革以及以铁路法院为基础而进行的“互联网法院”探索虽然意义重大,但并没有报请全国人大或其常委会讨论和批准,因此并不完全符合宪法的要求。[19]

  

   其次,就“专门人民法院应当由人民代表大会产生”这一合宪性要求而言,新近设立的知识产权法院和金融法院合宪性较高,因为这两类专门法院都是由全国人大常委会通过决定的方式直接设立的,而且全国人大常委会的决定还明确规定了其法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长以及审判员由人大任免。海事法院虽然也是通过全国人大常委会的决定设立的,但该决定所建立的“在沿海一带的港口城市设立海事法院。海事法院的设置或者变更、撤销以及管辖区域的划分,由最高人民法院决定”规则,[20]违反了宪法第62条、第67条以及第129条关于立法机关和司法机关权力分工规定,因此应被废止。[21]在军事法院体系运行的过程中,解放军军事法院院长是由全国人大常委会任免的,解放军军事法院的其他组成部分(包括副院长、审判员等)以及中级、基层军事法院(包括院长、副院长、审判员),则是按照军队行政干部任免的,因此合宪性和合法性方面还需进一步优化。

  

   铁路运输法院2012年6月份改革完成之后,由所在地的高级人民法院实行属地管理,院长、副院长、审判员由省级人大常委会任免,实现了铁路运输法院从“企业司法”向“国家司法”的转变,合宪性明显增强。[22]不过,上文的分析表明,基于宪法对地方各级人民法院与专门人民法院的区分,专门人民法院制度作为中央事权,不仅应由全国人大及其常委会进行制度形成,而且应由全国人大常委会按照跨行政区划的原则统一任命产生并进行机构设置,然后方能完全符合宪法要求。

  

   再次,就“机构设置和司法管辖权跨行政区划”这一合宪性要求而言,早期所设立的军事法院、铁路运输法院以及海事法院等专门人民法院都具有合宪性。近几年新设的知识产权法院和金融法院,虽然目前只是在省级行政区域内部进行跨行政区划机构设置和司法管辖,但设立机关明确表示,这是为了稳妥推进相关改革而采取的临时性过渡措施,并不意味着这两种专门法院不能跨省设置和进行司法管辖。[23]由此观之,专门人民法院不仅在宪法规范和理论上能够容纳“跨行政区划法院”改革,而且在实践中也是可行的。

  

   最后,就“应当建立独立于地方各级人民法院的专门人民法院审级体系”这一合宪性而言,军事法院的合宪性程度最高,因为新一轮国防和军队改革之后,军事法院不但确立了“根据军区(而非行政区)建立法院”的原则,而且建立了包括1个高级法院(中国人民解放, 军军事法院),7个中级军事法院(六大战区+解放军总部)和26个基层军事法院(每个战区1-6个)在内的完整的审级和上诉体系。[24]相比而言,海事法院、知识产权法院、金融法院以及2012年改革之后的铁路运输法院,都不符合这一合宪性要求。因为从案件上诉机制来看,这几种法院以及有些省份所建立的林业法院、农垦法院的上诉法院,都是相关法院所在地的地方高级人民法院,而没有建立完整的专门人民法院的审级和上诉体系。[25]因此,上述类型的法院都应被视为是特殊类型的“地方人民法院”,而不是宪法意义上的“专门人民法院”。2014年成立的上海市三中院和北京市四中院的设立,也应被视为是在“地方各级人民法院”制度之下对法院管辖制度的改革与完善,而不是建立“专门人民法院”(跨行政区划法院),因为这种改革措施与在这两个城市新设中级人民法院在组织体制上并无本质不同。[26]

  

   实践中为何会出现这种不合理乃至不合宪的现象呢?笔者认为,除了改革复杂性和渐进性等实践层面的原因之外,理论上还有两个方面的重要原因。

  

   其一,人们担心跨行政区划法院设置会对“地方各地法院均按行政区划设置,均由同级人大产生,并对同级人大及其常委会负责并报告工作”的人大制度造成冲击。[27]然而,如果人们能够认识到现行宪法上“专门人民法院”制度的规范意义,并采用“专门人民法院”制度来落实跨行政区划法院改革,那么这一项改革不但不会违背我国的人民代表大会制度,反而正是对现行宪法所建立的“专门人民法院”制度的合理落实。所以,在推进跨行政区划法院改革的过程中,立法者的任务既不是取消专门人民法院制度,[28]也不是在这项制度之外再另行建立跨行政区划法院制度,而应当根据宪法的要求,进一步完善“专门人民法院”制度,并将各种专门人民法院改造成为真正的跨行政区划法院。

  

其二,人们常常把现行宪法第129条所建立的“专门人民法院”理解为“专业法院”。这种理解是计划经济时代的产物,存在着误区。从本文的分析来看,我国宪法上的“专门人民法院”主要是基于“办理地方各级人民法院难以公平有效办理的案件”这一逻辑而设立,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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