李炜光:消费税调整:人民“同意”了吗?

选择字号:   本文共阅读 3225 次 更新时间:2007-01-12 00:49:33

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李炜光 (进入专栏)  

  

  2006年2月28日,来自全国的生产MPV(多功能厢式车)、SUV及2.2升以上轿车产品的30多个厂家代表联名向有关部委提出了《关于汽车消费税税率调整的意见和建议》,认为,新消费税政策一旦实施,大部分乘用车生产企业将遭受较大的负面影响,尤其是生产SUV、MPV的内资企业,负面影响最大,“这将严重影响民族汽车工业的发展”。并指出,如果乘用车业停滞不前或滑坡,将不可避免地连累到上下游产业,对我国经济增长将产生不利的影响。此后,他们通过汽车界代表将此建议提交给全国人大。

  然而,他们没有等来任何回音。3月21日,财政部公布了消费税调整方案,对于该建议中的大部分内容都没有回应,只提了一句“对混合动力汽车等具有节能、环保特点的汽车将实行一定的税收优惠,具体由财政部、国家税务总局另行制定并报国务院批准后实施”。

  以迅雷之势出台的“消费税新政”,给豪情满怀上书直陈的企业家们无情地泼了一瓢冷水。有关媒体在事后的采访中,这些企业明显地表现出失望之情:“WTO规则以及市场经济体制,都要求制定政策时要坚持公开性和透明性原则。但是,这次消费税改革,有关部门还是按着自己的想法去做,并没有考虑业界意见”;“从汽车消费税的政策目标看,政府更多考虑的是增加税收,调节产品结构和引导消费的目的反而是次要的”(2006年03月31日《财经时报》)。

  应当说,全国人大“不理会”的做法是不合理也不合法的,而汽车厂商们的的诉求则是合理和合法的。如果给国家最高权力机构和有关部委在这件事上的表现打分的话,只能用“不及格”来形容。

  如果我们用最浅显的道理来描述的话,税收应当是人民依法将自身创造的财富和享有的财产权利的一部分无偿地转让给国家和政府,而公民则因这一转让而获得要求国家和政府提供公共产品和公共服务的权利,因此,税收是以“人民同意”为前提的。这个“同意”的过程,就是人民通过自己选举出来的代表组成立法机关,按照严格的立法程序来制定一切税收法律。也正是由于经过了“人民同意”,税收才被全社会普遍认为是“天经地义”的事,才更加容易为纳税人所接受。

  现代税学原理告诉我们,国家税收直接关系到对纳税人财产权利的限制或剥夺,因此,凡涉及人民利益或可能加重人民负担的法律规定,都不能有政府自己来决定。因为政府既是税收利益的获得者,又是向人民提供公共服务的执行者。如果仅依照其自立的行政法规来规范其征税行为,可能会导致其征税权力的不合理扩大和提供公共服务义务的不合理缩小,这就必须必须以法律约束之,排除政府侵犯人民利益的任何可能性——哪怕仅仅是可能性。

  所以,“人民同意”的意思就是在要国家征税和人民维护自己的财产权之间寻找一个双方认可的平衡点。

  为什么说国家税收必须尊重公民的私有财产权呢?因为公民的私有财产权是先于国家税收权力而存在的,它们之间本来就是一种“私先公后”的关系,这个顺序不能被颠倒。凭什么说政府征税就是合理、合法的?一般人的理解经常是:纳税是“老百姓”的义务,交税的那部分钱本来就不属于你,那是国家的钱,不交税就等于是偷国家的钱。应该说这话代表了相当一部分人的想法。但这种说法其实是不对的。因为它从本质上把税收的合法性排斥掉了。

  顺便说一句,“老百姓”不是一个民主法治社会应有的称呼。现代社会没有“老百姓”,只有即承担义务,又享有权利的公民。上面的说法就是从“老百姓”的层面上出发的。这种对税收的认识,把国家征税跟赌场老板抽份子混为一谈,丝毫也没有超出封建专制社会交“皇粮国税”的思想水平。

  现代法治国家是建立在公民私有财产权的基础之上的。国家征税,意味着对私有财产的一次剥夺,也就同时意味着对私有财产权的承认。政府是在财产权利确定的情况下,从本属于公民所有的财产中“拿走”一部分,去履行其向社会提供公共服务的职能,并且这种“拿走”事先要取得公民的理解和同意,这样的“税收”才具有合理性和合法性。因为只有当私人领域中的私有财产是神圣的和在先的,公共领域中的税收才有可能是正当的和合法的。如果公民没有财产权,政府对财产的处分(取走)当然也就不需要征得公民的同意。可见,所谓私有财产不受侵犯,首先就是私有财产不受非法税收的侵犯。承认私有财产权在国家税收之先的意义,就是要建立一种制约这个“一次剥夺”的制度。十届人大二次会议上通过的《中华人民共和国宪法修正案(草案)》早已将私有财产权保护问题写进宪法,因此,上述逻辑判断在法理上是成立的。

  对于纳税人来说,如果要想安全地享有其财产并经营盈利,就必须付出一定的代价——纳税,以获得国家法律的保护。纳税人依法缴纳的税收同时也必须为其获得财产和经营权利而支付成本,其间的道理其实再明白不过:纳税人是在为自己来纳税。从这个意义上说,合法的税收也是一种对私人财产的保护,而且是更具体、更重要的保护。于是,国家的征税权与纳税人的财产权在这里找到了结合点。

  那些没有经过“人民同意”的税收是不是就没办法执行了呢?不是的。税收是以国家强制力为依托的。纳税人不同意,它照样可以畅行无阻。中国历史上两千多年的皇权专制社会,哪个赋税是皇帝跟他的臣民“商量”的结果?如果真的有这样的机制,比如英国1215年“大宪章”那样的,中国历史上也就不会发生那么多次导致改朝换代的农民起义了,而这成千上万次的农民战争,又有哪一次不是因为赋税过重而爆发的?

  问题在于,这种不经“同意”而强制实施的税收在现代社会已经越来越行不通了,因为这世界上出现了经过“人民同意”的国家税收。

  在这样的税收制度下(其实是一种政治体制),税率是可以拿到“桌面”上来谈判的,即纳税人可以在立法与司法环节与政府之间合法地展开“博弈”,比如通过代议的形式与政府“协商税率”,博弈的过程可能是非常艰难和复杂的,比如要多次听证和付诸表决,结果是双方都做出妥协,都承担责任,产生双方都能够接受的税率。由此减轻税负,维护自己的财产利益。而政府呢?表面上看它不能“一锤定音”的拍板定案,但它由此获得的是和谐的税收环境和纳税人的积极配合,偷逃税现象的减少,征税成本的降低。算起帐来,还是这样的制度更让人放心,也更合算。

  而在缺乏“人民同意”的税收环境中,纳税人无权、也无任何机会与政府谈判或沟通,完全处于被动无权的地位,可是,他们维护自身财产权益的动力却不会有丝毫改变。不管政府如何征税,不管在什么样的政治压力下,他们都有自己的一定之规,不会因为有政府强制就自行放弃与政府之间的“博弈”。既然表面上的博弈不能进行,那就换一个场所――征税过程中“私下里”进行。试想,一个由政府单边制定的边际税率很难为纳税人所接受的税率,这个税率又根本不可能协商、谈判,纳税人会怎么办?他们的选择只能以一种“潜规则”的方式而不是法律的形式来维护自己的权益,也就是说,千方百计地偷逃税,以期获得假想的税率谈判中可能获得的利益。显然,在这样的社会里,偷逃税的现象定然是极具广泛性的和无法抑制的。

  但政府不是傻瓜,它也知道纳税人这点“猫儿腻”,也就是说,潜规则的存在是双方都“心知肚明”的情况下进行的,有时候双方甚至可以达成一种事实上的默契:政府在财政收入来源比较稳定的情况下可以“睁眼闭眼”,纳税人逃税的胆子未免就大一点;政府抓得紧些的时候,企业就“收敛”一点。但实际上,这种默契是一种非常危险的关系,它的主动权完全掌握在政府的手里。政府税收征管松懈并不违法,而纳税者没有按照法律条文主动申报纳税则要冒极大的风险,随时面临法律制裁。可见,这是一种非常不平等的关系。

  所以,纳税人依靠偷逃税绝对维护不了自己利益,只有积极推动国家的政治体制改革,确立现代税收的“人民同意”原则,依靠宪法赋予的权利与政府展开一场名正言顺的税收博弈,才能真正维护自己的财产权。这是法治社会中纳税人唯一的出路。从1215年英国的“大宪章”开始,各国历史上的宪政转型之所以几乎都是从税收方面启程,就是这个原因。

  政府征税权力的合法性在于公民“同意”,说明这一点非常重要,当前的消费税制调整也只有在这个层面上进行才有意义。但以这个标准来衡量我国消费税调整政策的制定、推出的过程,显然有着明显的差距。

  我国《行政许可法》第5条和第46条规定,行政机关出台重大的政策,“应遵循公开、公平、公正的原则”,“涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应向社会公告,并举行听证”,这实际上已经明确地提出了“公民同意”的原则。显然,即使是现有的法律,政府有关部门也没有认真遵照执行。消费税调整权威信息的公布具有突发性,公众此前并没有得到任何消费税调整的详细信息,更没有对此发表意见和建议的机会。消费税的每一个信息都跟千千万万的企业和亿万公民的切身利益密切相关,为什么就不躬身听一听人民怎么想、怎么说呢?怎么就不能问问人民是否“同意”这样的“调整”呢?不由分说、不容讨论、不容申辩就向社会冷冰冰地抛出一个消费税“新政”,这样的“政”,“新”在哪里呢?难道消费税调整不属于国家政策的“重大”调整么?难道我们的人民不需要、没资格知情么?如果我国政府面对着严肃认真和成熟的纳税人,你们又该怎么解释呢?

  纳税人对消费税调整的一些非议,决不能被认为是为了一己的私利,而是我国纳税人权利意识的觉醒,反映了人们对国家新型税制结构的呼唤,应该正确理解之,不理不睬,不是严肃认真的态度,更看不出“情为民所系,权为民所用,利为民所谋”的重要思想在消费税调整工作中是怎么体现的。

  在我国税收领域,税收历来被认为是为政府服务的工具,几十年了,这个认识基本没有改变。也就是说,政府是在征收和使用自己的钱,跟纳税人没有什么直接的关系,纳税人无权说三道四。宪法中只规定公民有依照法律纳税的义务,税收专门法中纳税人被定义为单纯的纳税义务人、纳税人的权利处于被忽略的地位就是其表现。

  在这方面,我国宪法文本在税收方面的欠缺是明显的。税收,这个无论对于政府还是公民都至关重要的问题,在建国以来的4部宪法中,竟然都从未作任何规定,国家税收权力的归属至今都是阙如的,既没有规定纳税人的权利,也没有明确说明征税是否需要人民代表大会全国的同意。在这个涉及国家生死存亡和政府与公民关系的最重要问题上竟然是空白,不能不说是一个极大的缺憾,并在税收实践中引发了诸多的问题,包括这次消费税调整过程中暴露出来的问题。

  这就可以解释“底层”民众在国家重大税收政策的决策过程中为什么集体“失语”,为什么他们在面临纳税困境时,很难寻找到相关的法律渠道来维护自己的利益,为什么一些地方行政权力可以肆意侵犯宪法权利,又用行政权力来对付滥用行政权力,为什么税收领域新出现的问题总是多于被解决的问题的局面。

  我认为,我国在不远的将来就税收问题再次修宪将势在必行,而未来的修宪应以补充体现现代税收“人民同意”精神的条款为特征,具体内容应集中在“纳税人的基本权利”、“税收立法权”、“税收委托立法权”、“税收要素”、“依法征税”等方面。因为,形势在发展,人民在进步,宪法也要随之作出修改。如果考虑到宪法的稳定性因素,起码也应在草拟中的税收基本法中有明确的体现。

  “公民同意”再作为,我国的税制改革只能走这样一条路。

  因为,没有别的路好走。(市民)

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