李庆四 魏琢艺:拜登政府对华的“弹性遏制战略”

选择字号:   本文共阅读 238 次 更新时间:2021-07-14 00:41:35

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李庆四   魏琢艺  

   【内容提要】上任百天的拜登政府对华政策已呈现出一些基本特征,包括重拾人权和意识形态价值观、利用盟友和更为精准的制裁措施,其实质是灵活务实的“弹性遏制战略”。与特朗普相比,拜登对华战略只是应对思路、方式和手段等形式上的变化,遏制中国发展的实质没有变。同时,拜登政府对华“弹性遏制战略”也面临挑战,拜登政府不可能无视国内的政治经济现状及各派利益分歧,盟友也不总是俯首帖耳,中方也会有各种反制措施,过去那种美国单方影响中美关系的局面不复存在。“弹性遏制战略”并非万应灵药,想要打破中美关系困局需要中美通力合作。

   【关键词】:拜登政府;弹性遏制战略;中美关系

   拜登上任后,是否会对特朗普时期对华政策作出重大改变,重新回归奥巴马时期的政策,这是当前中美关系中备受关注的大问题。特朗普推翻奥巴马《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)被认为是美国对华围堵战略的半途而废,但事实上,特朗普四年的对华政策尝试了不少狠招,如贸易战、经济和科技制裁、人员交往限制和军事威慑。拜登政府面对比四年前更严重的国内分裂表现出想更有作为的紧迫感,上任以来对华动作不断,希望通过实施“弹性遏制战略”在对华竞争中取得优势。

   与特朗普当初关闭中国驻休斯敦领事馆并中断一系列外交沟通,致使中美关系进入螺旋式快速下降危险通道的操作不同,拜登政府提出了“该合作就合作,该竞争就竞争,该对抗就对抗”的新遏制战略构想,避免了特朗普直接摊牌的危险,回归更灵活务实的做法。拜登政府的这种对华战略可归结为“弹性遏制战略”,它既与特朗普“大象进入瓷器店”般的刚性遏制战略不一样,也与冷战时期美苏经贸完全割裂的全面遏制战略有区别,是一种灵活可控的战略。

   2021年3月3日,拜登政府发布的《国家安全战略临时指南》如此定位中国:中国是唯一有能力将经济、外交、军事和技术力量结合起来,对稳定和开放的国际体系构成持久挑战的潜在竞争对手。这与特朗普2017年发布的《国家安全战略报告》将中国定位为“战略竞争对手”一脉相承,且更为细致入微。中国作为竞争对手定位不变,对华政策目标也不变,即赢得竞争、遏制中国发展,因此拜登团队总体上对华态度强硬,较特朗普政府还有升级苗头。不同于特朗普的“脱钩式打击”,拜登政府对华“弹性遏制战略”是从特朗普不可持续的“硬遏制”向可持续、可操控的选择性“巧遏制”的转变。它一方面在部分领域采取“新接触战略”,如经贸和气候等领域,扬弃民主党的“接触—松动—崩溃”等对华竞争传统思路,要求中国按照美国设定的制度体系和价值观念参与美国的世界秩序构建,实质是在新秩序构建过程中控制中国;另一方面在竞争中寻找中国短板,消耗中国实力,试图在接触过程中灵活寻机战胜中国,其中不排除利用中国自身漏洞,即从内部攻破堡垒,为此国家民主基金会(NED)获得特别经费,加大对华颜色革命力度。

   首先,重拾人权等意识形态价值观。虽然各个时期民主党政府的外交侧重有所不同,但卡特政府对苏联打出的人权牌一定程度上改变了冷战较量中美国所处的不利地位。自克林顿政府起,民主党十分关注民主与自由,及由此产生的自由企业和自由市场资本主义,而美国有权力和义务在其认为合适的时间和地点使用军事和经济力量维护、巩固和扩展美国的这种“价值观”,这在冷战结束后的美国对华政策上表现得很明显。

   特朗普本人对中美关系中的人权问题不感兴趣,在民主党看来这是在放弃美国的强项,必须重新启用。早在总统大选之前的2020年3月,拜登就在《外交事务》杂志上刊登了题为“为什么美国必须再次领导世界”一文,阐述他对美国与世界关系的理解。拜登在就职演说中重申,希望弥合国内分裂后的美国重新成为世界的灯塔。拜登政府认为,民主价值观是其力量的源泉和领导地位的基础,因此,美国必须重振被特朗普破坏的国内民主制度和国际信誉,再次与盟友达成合作共识。2021年2月19日,拜登在讨论安全问题的年度慕尼黑视频会上表示,希望“向全世界发出一个明确的信息:美国回来了,跨大西洋联盟回来了”,而后者的基础就是由美国领导的“民主国家联盟”。这个联盟超越北约,包含印度、日本、韩国和澳大利亚。为重振西方民主价值观,拜登提出要在执政第一年内组织一场民主峰会,团结世界上所有民主国家和组织应对外部挑战,特别是中国。4月16日,美日首脑联合声明毫不掩饰针对中国的目的,突出“民主”“自由”等价值观念。高举西方价值观大旗,重返国际舞台,再次扮演领导角色,成为拜登政府核心外交目标之一。

   与拜登本人一样,其班子中两位外交主管——国务卿布林肯和国安顾问沙利文在对华人权问题上都持批评立场。布林肯将中国定义为对民主国家造成首要威胁的“技术独裁国家”。在与杨洁篪通话后,布林肯发推称:“我明确表示,美国将捍卫我们的国家利益,捍卫我们的民主价值观,并让北京对滥用国际体系的行为负责。”苏利文在拜登竞选时撰文称中国正在挑战美国全球领导地位,并且比冷战时期的苏联更具挑战性,因为苏联在经济领域从来不是美国的竞争对手,也没有以中国如今的方式塑造全球规范和制度,这使中美竞争将更复杂,美国需要更谨慎地应对。

   近年来,除发布报告和通过并不具约束力的法案外,美国在对华人权问题上难有作为,因为中国做的并不比种族主义泛滥和暴力事件频发的美国差,在疫情控制上比美国更好,美国底气并不足。这并不意味着拜登政府不会利用价值观指责中国。拜登和布林肯经常提到香港、新疆、西藏等中国内政,并出台一系列制裁措施。美国贸易代表办公室2021年3月发布的报告称,将与盟友一起向中国施压,追究中国政府批准的强迫劳动项目造成的广泛侵犯人权问题责任。在阿拉斯加州安克雷奇举行的中美高层战略对话表明,美方充满了对自身制度和领导世界的莫名自信,并很快针对新疆棉花开启新一轮围攻。瑞士良好棉花发展协会(BCI)下的各大外企被曝出年度报告和官网上登有对中国新疆棉花的不实指控,相关品牌在遭到中国市场和消费者抵制后损失惨重,其中一些机构悄悄撤销了指控。

   其次,利用盟友,避免单打独斗。特朗普时期美国不仅与中国发生了一系列直接冲突,而且总统赤膊上阵,走在冲突对抗第一线,恶化中美关系。新冠病毒肆虐全球,特朗普作为世界大国领导人,在病毒起源未明之际,公然将其称为“中国病毒”,无视国内外抗议,掀起种族主义恶浪。2020年7月,特朗普又毫无征兆地下令关闭中国驻休斯顿总领馆,迫使中国对等关闭美国驻成都总领馆。特朗普与中国博弈亲力亲为、简单粗暴,经常卷入与中国外交发言人的口水战。尽管特朗普政府在“印太战略”上试图合围中国,但因政治信誉不佳,而且盟友本身深受其害,其实施结果并不理想。

   在民主党看来,特朗普外交不明智,因而需要联合盟友,进一步提升“印太”伙伴关系。拜登追求多边主义,力争使盟友遏华效用最大化,推动传统外交回归,首要动作就是修复盟友关系,并复活“民主国家联盟”阵线,与盟友一起恢复并建立国际机制。获得驻华大使提名的伯恩斯主张建立包括日本、北约、澳大利亚、加拿大、韩国和欧盟在内的国家联盟,以便“共同发声,促使中国遵守国际贸易规则”。改变特朗普两败俱伤式的直接肉搏,让盟友冲在抗中第一线,既可借机消耗对手,又便于控制盟友。拜登政府对轮番攻击中国的狼群战术期待很高,并致力于全力谋划和推动该战术。

   拜登多次强调重建盟友关系,上台第一时间就重返特朗普退出的国际条约和组织,既为维持美国的国际影响力,也为借助国际机制和组织笼络盟友。拜登参加的第一次首脑会议是美日印澳四边安全会晤,足见其对这一小布什时期建立的机制的重视程度。尽管国安顾问苏利文说四边安全合作不是军事联盟,不是新的北约,而是四个民主国家就经济、技术、气候、安全等问题合作的机会,但会谈议题无不隐含中国挑战,只是为了避免更大刺激最后公报才未指明中国。2021年4月初,美国与日本、印度、澳大利亚、法国在印度东部孟加拉湾举行军演,扩大亚太战略盟友阵势对中国示威,言行并举拉拢盟友抗中。

   最后,实施更精准的对华制裁政策。总统贸易代表戴琦在国会的提名证词和发表的文章体现出拜登政府对华实施精准打击的真实目的。与特朗普推动的全面经济脱钩不同,拜登做得更精准到位,要求各部门对美国大容量电池、药品、稀土、矿产和半导体芯片等供应链展开为期100天全面评估,对公共卫生、国防、通信运输、能源、粮食生产等为期一年的全面评估。虽未明说针对中国,其实是对中国产业链鸡蛋里挑骨头,为下一步立法搞乱中国制造作准备。同时,美国还要解决钢铁、铝、光纤、太阳能等行业的工业产能过剩造成的全球市场扭曲,而中国一直是这些行业的主要贡献者。参议院民主党领袖舒默更赤裸裸地表示,美国国会要进行立法,以击败中国为目标;在特朗普的科技战之后,以“弹性供应链战略”阻止中国产业升级是拜登政府既定方针,并拉拢欧、日、加、澳等筹划扼杀中国科技的“技术联盟”。

   总之,拜登政府与特朗普政府在遏制中国的目标上存在内在一致性,但拜登政府更讲究策略,在符合利益的情况下依然与中国合作。这种既要从中国牟利又要遏制中国的灵活务实的遏制政策具有更大的迷惑性,当然也更危险。中美竟争必将多样化、广角度、深层次地推进,形成更为复杂的利益交错局面。

   拜登政府对华实施“弹性遏制战略”,其原因是特朗普的刚性遏制战略行不通,冷战时期的全面遏制战略也不可行。拜登的对华政策事实上是换汤不换药,以至形成“特规拜随”。

   第一,特朗普的刚性战略必须修正。特朗普将中美关系的对抗性发挥到极致,非黑即白,只能与中国竞争,一度面临中美彻底摊牌的危险。拜登反复提到对华“战略耐心”,所谓“耐心”并非不着急,而是不知如何应对,说白了是手足无措的战略无奈,根本原因在于其一时很难找到制衡中国的有效手段。从奥巴马时期开始,美国的外交战略就一直针对中国,到特朗普时期达到了高峰,但特朗普政府从贸易战到科技战都没有占到什么便宜。拜登改变的对华政策主要是因为特朗普执行效率虽高,但效果不佳、自伤甚多的蛮性政策。

   特朗普给拜登留下了世界第一的疫情、前所未有的种族和社会分裂、经济陷入1929年大萧条以来最大困境,退群废约,盟友远离,而头号对手中国不但未被特朗普政府打倒,反而有效控制了疫情,成为唯一正增长的世界主要经济体。中国还主动布局抗疫外交,发挥在气候变化等议题上的影响力,特朗普执政四年中美差距进一步缩小。在拜登政府看来,特朗普破坏了美国的形象,削弱了美国的软实力,民主灯塔黯然无光,在与中国竞争中处于越来越不利的地位,让盟友失去信心,自己进一步丧失世界领导力。拜登一上台,便清理特朗普不良政治遗产,然后“入群、续约、举旗、拉友”,力图重新塑造并继续稳固美国的领导地位。

拜登之所以修正前任刚性遏制政策,有几个方面的问题。一是特朗普民粹主义的对华政策总方针并未达到预期效果。美国追求的中国经济改革并未实现,也没有改变中国的内政外交行为,更没有在任何外交问题上与中国进行合作。相反,中美对抗加剧了,合作消失了,双方管控竞争的能力下降了。事实上,特朗普赤裸裸打压引起中方高度警觉和对冲反制,极大动员了中国民众与政府同仇敌忾。二是特朗普本人不太关注人权问题。在民主党看来,其失去了制约中国的一个重要砝码,等于放弃美国对华政策的优势选项。三是新冠疫情缩小了中美实力差距,使得美国面临经济困境,拜登政府要改变现状,必须在对华政策中有所突破,寻求部分合作。四是特朗普发动的贸易战不仅没能缩减美国的贸易逆差,反而创下新的逆差记录。拜登上台以来,西方作为一个整体在人权等问题上对华施压态势重现。在五眼联盟、七国集团、北约组织之外,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代国际关系》2021年第5期

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