黄益平:人民银行的定位需要足够清晰

选择字号:   本文共阅读 360 次 更新时间:2021-07-09 13:21:52

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黄益平 (进入专栏)  
即予执行,并报国务院备案。

  

   央行可以提出决策,但需要经过国务院批准才能实施,重大的货币政策决定确实如此。第六条的后半部分指出,中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后,即予执行,并报国务院备案。这表明,一部分政策需要批准,一部分不需要批准,这是不是意味着人民银行获得了一半的独立性?

  

   有意思的是,今年央行没有过多地调整利率,也没有过多地调整汇率。我猜想,这是不是意味着人民银行近期没有向国务院申请批准,相关的流动性管理都是央行自行决定实施的?

  

   第七条(工作报告制度)中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。

  

   这一条有些像美联储需要向美国国会报告。但问题在于,人民银行向人大报告的目的是什么?是通过报告让人大知会一下,还是在向其述职?这一点还不太清楚。

  

   第八条(独立性)中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策,履行职责,开展业务,不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

  

   第三十二条(贷款禁止)中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

  

   中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款,不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款,但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。

  

   中国人民银行不得向任何单位和个人提供担保。

  

   这些都是修订稿对于央行独立性的表述。

  

   第十条(协调机制)国务院金融稳定发展委员会统筹协调金融改革发展和稳定工作。国务院金融稳定发展委员会办公室设在中国人民银行,协调建立中央与地方金融监管、风险处置、金融消费权益保护、信息共享等协作机制。

  

   第十条指出,国务院金融稳定发展委员会统筹协调金融改革发展和稳定工作,国务院金融稳定发展委员会办公室设在中国人民银行。但是,金稳委与人民银行的关系到底是什么,目前也还不太清楚。

  

   第三十五条(系统重要性金融机构监管)中国人民银行牵头评估和识别系统重要性金融机构,组织制定实施系统重要性金融机构恢复和处置计划,对系统重要性金融机构实施监测分析和并表监管。

  

   第三十五条明确央行牵头重大金融法规、政策的制定与系统性金融风险的防范与处置。

  

   此外,第三十七条针对金融稳定,第三十八条明确金融市场管理,第三十九条针对金融基础设施监管,第四十三条明确金融科技管理,谈到了人民银行牵头的一系列政策功能。

  

   人民银行定位仍然不够清晰

  

   综合上述条款的表述来看,目前人民银行的定位仍然不够清晰。

  

   第一,央行似乎在货币政策方面获得了部分“独立性”。但在货币政策上,目前国务院决定一部分,央行决定一部分,如果未来货币政策出现问题,最终承担责任的是谁?这其中存在追责的问题。此外,人大在这一过程中扮演怎样的角色?这一问题也有待厘清。

  

   第二,从金融监管的角度看,我国似乎是走向了不是“大央行制”的“大央行制”。所谓“大央行制”,是2015年时一部分专家提出的重要观点,认为我国将走向“大央行制”,所有的金融机构、金融监管部门都在央行框架下。目前,修改稿中设立了金融委,金稳委是国务院的机构,但金融委的秘书局在央行。同时,央行承担了大量的政策功能,特别是银保监会合并后,很多政策功能都放在央行。这究竟是转型过程中的体系,还是将来长期的框架?

  

   第三,人民银行和金融委之间是怎样的关系?金融委重在协调机制,那么具体功能是由金融委协调、人民银行代表金融委协调还是人民银行直接牵头协调?牵头协调涉及大量同级别的机构,如何保证相关监管部门的积极配合?

  

   关于人民银行应当如何定位,修改稿中确实做出了大量改进,但依然有不明晰的地方,将来有可能引发一系列问题。而司法最有智慧的地方是,在目前许多不详尽、不完整的地方,总在其后附加一条“国务院批准的其他处置措施”留出空间,这一点非常重要。

  

   《灭火》和伯南克自传都曾提到,2008年金融危机后需要稳定金融体系,美联储一般只向银行类金融机构实行最后贷款人功能,但当时发生问题的是非银行金融机构。当时律师翻阅了《联邦储备法》,发现其中第13款第3条留出了空间:对于非银行类金融机构,如果特别需要,美联储也可以提供流动性。

  

   这或许也意味着,在一般情况下,人民银行需要按照常规法律规定行事;但如果将来面临特殊情况,无法通过常规政策解决,人民银行也能够通过向国务院申请,留出相对灵活的政策空间。

  

   关于修改稿的几个具体问题

  

   第一,“货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长”,这是《中国人民银行法》一直以来的规定,也是国际标准说法。

  

   但实际中,央行具有多重目标,如经常提到的增长、就业、通胀、国际收支四大目标,还有加上调结构、促改革、惠民生后的七大目标。

  

   虽然法律规定央行的目标是保持货币稳定,但实际上政策目标非常多,未来法律的权威性如何?

  

   事实上,这是一直以来存在的问题,会在一定程度上导致市场理解货币政策的难度加大。

  

   第二,央行是否还要管信贷政策?修订稿第五条提出“制定和执行货币政策、信贷政策,负责宏观审慎管理”,具体到底管什么?

  

   将来信贷政策的管理需要细化到哪一层面,是不是每一个分行、支行都要管理?信贷政策无非就是贷款额度和利率的问题,央行将来要管到什么样的程度?这和过去常说的结构性货币政策是什么样的关系?

  

   第三,修订稿第十三条提出“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中,发挥重要作用。”货币政策委员会在实际当中应发挥怎样的作用?目前的货币政策委员会正在发挥什么样的作用以及怎样发挥作用,都不太好理解。

  

   第四,修订稿第五十五条提出,系统性金融风险处置包括提供流动性支持和发放金融稳定贷款。在系统性金融风险处置的过程中,央行的目标将是哪些类型的机构?是否可以对所有类型的机构都提供流动性支持?

  

   第五,在第八章“法律责任“的部分,有很多非常具体的处罚规定,我对此非常赞成。在法律处罚的条款中,确实需要加强惩罚力度,提高违约成本,巩固市场严肃性。

  

   但是,其中关于具体金额的规定,例如“五十万元以上二百万元以下”的表述,是否需要如此详细的数字形式呢?

  

   通胀随时发生,20年前的五十万元和今天的五十万元相比,就没有什么意义了。建议从其他角度设立规则,例如“涉及金额的5倍以下”等。特别具体的数字在经历通胀后可能就会失去意义。

  

   (本文系作者2020年11月20日在CF40双周内部研讨会上发表的主题演讲)

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:北大国发院

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