彭念:地缘政治竞争、战略偏好演变与缅甸对华政策

选择字号:   本文共阅读 1666 次 更新时间:2021-06-29 07:33:42

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​彭念  

  

   冷战后缅甸面临的地缘政治环境和领导人战略偏好发生变化,二者共同决定了缅甸的对华政策,但学界鲜有关于此类问题的研究成果。基于此,本文从地缘政治竞争和领导人战略偏好出发,分析其演变过程和对缅甸对华政策影响。本文第一部分梳理地缘政治竞争和领导人战略偏好对国家对外行为的影响,并建构理论框架;第二部分考察冷战后缅甸面临的地缘政治环境 ;第三部分研究缅甸领导人的战略偏好;第四部分分析缅甸的对华政策 ; 第五部分预测“政变”后缅甸对华政策的走向。

   一、问题提出及理论假设

   地缘政治竞争是国家之间为争夺关键地缘地带保持均势或建立霸权而开展的权力竞争。长期以来,地缘政治竞争被视为是大国之间的“游戏”,但小国比大国的安全脆弱性更大,国际和地区环境变化对小国对外战略决策和行为的影响更为显著。目前有关小国在大国地缘政治竞争环境下的对外行为分析较少,聚焦缅甸的案例分析则更少。康灿雄(D.C.Kang)认为,小国更有可能追随大国以减轻威胁和获取收益。但小国追随大国也容易引起参与地缘政治竞争的其他大国的敌视和面临被所追随大国抛弃的风险。因此,沃尔特(S.M.Walt)认为小国更有可能搞“大国平衡”外交,以避免被大国控制,或者通过加入弱势方以增强自身的影响力。但小国采取的“大国平衡”策略有可能引起大国的敌视,从而增加小国面临的安全风险。基于此,越来越多的学者提出“对冲战略”,即小国既与地缘政治竞争中的大国保持接触以获取收益,同时也利用大国竞争使它们相互制衡,以降低小国自身的安全威胁。

   然而,体系层面的大国地缘政治竞争并不能完全解释小国的全部对外行为。比如,即便面临相似的中美地缘政治竞争环境,新加坡和菲律宾等东南亚国家选择对冲中国,而老挝和柬埔寨却选择追随中国。在这种情况下,战略偏好被引入国家对外行为分析之中。“战略偏好”指国家领导人面对外部威胁时所偏爱的应对方式。凹I 领导人不同的战略偏好往往导致国家应对外部威胁时的手段差异。江忆恩(A.I.Johnston)将国家的战略偏好分为三种 ∶调和主义战略偏好,其主要依赖外交、经济手段、跟随强者、平衡联盟行为以及其他低强制性政策 ;防御性战略偏好,其主要依赖对外部边界上的被动防御;进攻性/扩张主义战略偏好,其主要依赖越过边界的进攻性、预防性、先发制人的或使用优势军事力量实施的惩罚性行为。不同国家在塑造国家战略偏好时也不尽相同,小国更关注政权的独立性和面临的安全威胁,也希望扩大经济收益以维持生存。周明指出,哈萨克斯坦等中亚国家的政治精英偏好以捍卫政权生存为优先目标,他们参与地区合作机制的目的,首先就是要确保该机制不威胁本国政权的生存,其次是能否带来预期收益。具体而言,当小国高度重视维护政权的独立性,感受到了强烈、紧迫的安全威胁,不注重经济收益时,该国将有可能形成进攻型战略偏好,并传导出平衡大国的对外行为模式;当小国注重经济收益,不注重维护政权的独立性,没有感受到强烈的安全威胁时,该国将有可能形成防御性战略偏好,并传导出追随大国的对外行为模式;当小国重视维护政权的独立性及获取经济收益,但尚未感受到强烈的、紧迫的安全威胁时,该国将有可能形成调和型战略偏好,并传导出同时进行接触和平衡大国的对冲行为模式。

   综上所述,地缘政治竞争显示国家面临的外部风险,尚不足以决定其会采取何种方式应对风险。而战略偏好虽然决定国家采取何种方式应对外部风险,但并不能明确国家面临的具体风险。因此,地缘政治竞争与战略偏好共同决定国家的对外行为。正如周明所言,从结构制约和精英偏好的角度评估中亚国家参与地区合作机制,可实现结构与国家能动性两方面的结合。特定国家是否以及在多大程度上参与欧亚经济联盟,是一个国家的政治精英在结构所提供的机遇和约束条件下所作出的综合决定。一般而言,当小国面临激烈的大国地缘政治竞争时,其将被迫“选边站”,即追随或平衡大国。反之,当小国面临缓和的大国地缘政治竞争时,其既有可能追随大国、对冲大国,也有可能保持中立。

   基于上述分析,本文的基本假设如下 ∶ 一是当小国面临激烈的大国地缘政治竞争,领导人形成进攻型、防御型、调和型战略偏好时,其很有可能相应地平衡大国或追随大国;二是当小国面临缓和的大国地缘政治竞争,领导人形成进攻型战略偏好时,其很有可能平衡大国 ;三是当小国面临缓和的大国地缘政治竞争,领导人形成防御型战略偏好时,其很有可能追随大国或保持中立;四是当小国面临缓和的大国地缘政治竞争,领导人形成调和型战略偏好时,其很有可能对冲大国。

   二、缅甸面临的地缘政治环境

   缅甸既扼守孟加拉湾和印度洋的出海口,又是南亚与东南亚的汇合处,地缘战略地位重要。缅甸前总统吴努(U Nu)曾指出 ∶“看一下我们的地缘地位;泰国在东边,中国在北边,印度在西边,南边有马来西亚和新加坡等国。我们就像是在仙人掌中的一个葫芦。”正因如此,大国在东南亚的地缘政治竞争对缅甸的外交政策产生了深远影响。冷战时期,面对美苏在东南亚以及中越在湄公河地区的地缘政治竞争,缅甸采取中立主义外交政策,以规避卷入大国竞争的风险。T冷战结束后,美苏在东南亚的地缘政治竞争戛然而止,中越关系实现正常化,缅甸面临的地缘政治环境大为改善。同时,由于中国在东南亚的影响力有限以及美国在该地区拥有强大盟友网络,中美竞争尚未延伸至东南亚。此外,小布什(George W.Bush)执政后美国的战略重心转向全球反恐,而中国则支持美国在中东和南亚反恐,中美紧张关系趋缓。在这种情况下,中美在东南亚的地缘政治竞争较弱。尽管如此,美国仍对缅甸军政府采取经济制裁和外交施压的敌对政策,成为缅甸的最大外部威胁。中国则支持缅甸军政府,成为缅甸可以依赖的最主要合作伙伴。

   2009 年奥巴马(Barack Obama)上台执政后,美国开始抛出“重返亚太”和“亚太再平衡”战略,加快了遏制中国的步伐。邻近中国的东南亚成为美国遏制中国的重要一环。首先,美国提出将中国排除在外的“跨太平洋伙伴关系协定”(T),试图构建由美国主导的亚太区域经济秩序;其次,美国巩固与菲律宾、新加坡等盟国及伙伴国的关系,同时改善与越南、缅甸、柬埔寨的关系,平衡中国在东南亚日益增长的影响力;再次,美国支持菲律宾在南海与中国抗衡,并以“航行自由行动”增加美军在南海的军事存在。总体而言,奥巴马时期中美在东南亚的竞争增多,但这是一种软性、间接的避免直接对抗的非零和博弈。“中美在东南亚不断上升的地缘政治竞争既给缅甸带来风险,同时也带来了机遇。一方面,缅甸要避免深度卷入中美竞争,以规避政权独立性受损的风险;另一方面,缅甸可从中美获取贸易投资和经济援助,通过改善缅美关系降低对华依赖,同时扩大中缅合作以避免激怒中国。

   2016年特朗普(Donald Trum)上台后提出”印太战略“,并着手组建美日印澳”四国联盟“,从安全和经济领域与中国进行全方位对抗,中美地缘政治竞争加剧。这一度使得缅甸在中美之间维持平衡的难度加大。但自 2017年8月缅甸发生罗兴亚恐袭事件后,美国长期对缅施压,缅甸难以借助美国来平衡中国。同时,中国加速推进”一带一路“倡议、中缅经济走廊和建设中缅命运共同体,支持缅甸应对罗兴亚难民问题,再度成为缅甸可以依赖的重要合作伙伴。

   三、缅甸领导人战略偏好的演变

   由于缅甸领导人对政权独立性、安全威胁及经济收益的认知不断变化,缅甸的战略偏好也在改变。丹瑞(Than Shwe)执政时期,缅甸高度重视政权独立性,强烈地感受到来自美国的安全威胁,不太重视获取经济收益,形成进攻性战略偏好。登盛(Thein Sein(及民盟 (NLD)执政之后,缅甸重视经济收益和政权独立性,对安全威胁的感知大为降低,转而形成调和型战略偏好。

   (一)丹瑞时期缅甸的战略偏好

   丹瑞执政后缅甸领导人认为外国势力会通过扶植缅内部反对力量来达到推翻军政府、控制缅甸的目的,因而极力阻止外国渗透和干涉,坚决维护政权独立性。1996 年,丹瑞在巩发党(USD)例行会议上专门强调独立自主外交政策的重要性。他说∶”一个国家可能看起来或者听起来是独立的,但重要的是它不能在其他国家的压力之下被迫采取和奉行某种外交、国防以及包含立法、行政和司法机构的经济政策。“”1997年 3 月,丹瑞在第 52 届建军节上告诫士兵 ∶“我们国家内部的反对势力试图勾结外部具有扩展意图的新殖民主义者来攻击我们的国家,并采取多种方式和手段来夺取政权。”1999 年,丹瑞又在第 79 届国庆节上强调 ∶“不允许损害国家稳定、和平和发展的缅甸人民必须拥有饱满的爱国主义和联邦精神,来粉碎新殖民主义者和勾结国外势力的国内反动力量的伎俩。”2008 年 11月 22 日,在经历“纳吉斯”风暴的肆虐和宪法公投所引发的西方国家指责后,丹瑞警告道∶“今天,一些大国正试图通过实行殖民主义来干涉他国内政,从而达到控制他国的目的。所以我需要提出警告,你们应该继续保持高度警惕来反抗这些威胁,从而保护我们的国家。”

   除了高度重视政权独立性,丹瑞还非常担忧缅甸面临的安全威胁。正如缅甸学者貌昂妙(Maung Aung Myoe)所言 ∶“尽管少数民族武装对缅甸的内部安全构成重要威胁,外部安全威胁在缅甸军队的现代化扩张中仍占据重要地位。”1988年军方接管政权后,美欧对缅甸采取敌对政策,使其长期面临严峻的外部安全威胁。2008 年 5 月,美国等西方国家派遣军舰赶赴孟加拉湾参与对缅甸遭受“纳吉斯”风暴的救灾援助,使缅甸对西方国家武力入侵的担忧达到顶峰。正因如此,缅甸军政府确立的“三大主要国家任务”首先就是政治目标,而国家稳定和地区和平又是其中的首要任务。此外,在军政府制定的 2008 年宪法中,严防联邦和国家分裂是政府最重要的两大目标。由此可见,在军政府治下,国家安全的重要性远超过经济发展和提升缅甸的国际声望。

   在竭力维护政权独立性和应对安全威胁的背景下,丹瑞对经济收益的关注度相对较低。1997年8 月,丹瑞在一次演讲中专门阐述政治、经济及国防力量的关系。他说∶“只有当政治力量足以保证国家团结时国家才能够发展经济……只有当经济足够强大时国家才能够建设国防力量……政治实力是基本因素,经济因素是连接政治和国防的中心。”“2001 年 3 月,丹瑞再次表示,没有政治的稳定,经济就不能取得大的增长。对于丹瑞而言,强大的国防力量能够保证政治稳定,而政治稳定又能保证经济发展,经济发展又能够促进国防力量强大和政治稳定。在这组对比关系中,军事力量和政治实力的重要性和优先性明显超过了经济发展。

   (二)登盛时期缅甸的战略偏好

登盛上台后仍注重政权独立性。2011年3 月 30 日,他在总统就职演讲中说道∶”我们不会受控于任何国家。我们将会在国际关系中保持中立立场。我们也绝不会允许外国在缅甸驻军。“同年 5月,登盛在庆祝五一国际劳动节时呼吁 ∶”新殖民主义者利用假装成工人的傀儡们密谋损害我们国家和工人的利益。他们的颠覆计划不仅玷污了工人的尊严,还导致大量工人失业,并严重打击了经济和社会发展。因此,全体工人应该和国家一起来反击假装维护工人权益的新殖民主义者和他们的走狗。2012 年 1月,登盛在缅甸第64个独立节上强调∶“一些大国正试图通过多种方式和手段来影响小国。因此,人民需要联起手来保卫我们的独立和主权。”A不过,尽管登盛宣称要反抗外部渗透和外国干涉,但在他执政的中后期却很少谈及于此。这一方面是因为缅甸的民主化进程快速推进,西方国家逐步与缅甸恢复外交关系,缅甸对西方干涉的担忧大为减弱。另一方面,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《和平与发展》2021年第3期

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