刘尚希:经济体制改革的总体态势及其着力点

选择字号:   本文共阅读 270 次 更新时间:2021-05-16 17:29:49

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刘尚希 (进入专栏)  
除了传统意义上的经济组织、社会组织之外,还有介于二者之间的准经济组织和准社会组织,这需要新的制度安排来促进组织创新。

   从政府与市场、社会三者关系这个认识框架来看,过去的改革只是改了“一半”,尽管是很重要的一半。政府、市场与社会良性互动关系的建构意义重大。因此,深化改革的任务仍十分艰巨。

   二是价格与规制的关系。任何市场经济都存在政府规制,但不适当的规制就会限制市场,甚至扭曲市场。价格是市场经济最重要的信号,没有价格的地方,就没有市场。我国对自然垄断、大部分公用事业及公益性领域均实行了价格规制,包括政府定价及政府指导价两种形式。随着经济形式复杂化,政府对一些竞争性领域的资源、农产品、农资、药品等领域也采用了各种价格规制措施。我国要素市场上尤其是资源性产品的许多价格,由政府直接定价或指导定价。这不仅直接影响这些要素的供求,而且会产生衍生性影响,对我国整个市场经济运行带来负面作用,无法真实反映供需、稀缺和外部性。政府价格规制的依据只能来自于公共风险,例如投机炒作、价格剧烈波动、垄断价格等。因此,应当修订《价格法》及相关法规,明确价格规制的条件、范围或标准、程序等方面,把直接干预价格的行为视为应急措施,而非常规管理。

   三是公共产权与私人产权关系。产权制度是市场经济的重要基础。我国现实中遇到的一些问题都直接或间接与产权有关。按照《宪法》及《物权法》规定,我国的土地、矿山、森林、湖泊、海滩等都实行公有制,属于全民或集体所有,归为公共产权。但如何让市场主体,包括企业和个人来公平且有效使用这些公共资源,是一直未能很好解决的一个问题,以致出现机会不均、分配不公,以及资源浪费、环境破坏等现象。

   现代社会的所有权制度在不断演进,传统的封闭、线性思维的所有权理论已经不符合当前的经济金融化趋势。所有权可以结构化,形成多层次的产权结构。农村土地集体所有,农民拥有土地承包权,由此形成了两种产权:集体产权和使用者产权,法律上后者称之为“用益物权”,可以按照契约支配处置和获取收益。这类他物权是非所有人排他性地支配他人之物的法律制度,在现代市场经济中具有重要的地位。其他公共资源也都可以形成这种多元化的产权结构,使公共产权和私人产权可以兼容,资源得以高效利用。现代社会已经没有绝对的所有权,无论是公有,还是私有,都越来越趋向结构化和社会化,形成了日益多元化的混合产权结构。如何适应这种新趋势,通过改革,加快建立新的多元产权体系结构,是深化市场经济体制改革要解决的重大课题。

   四是垄断与竞争的关系。垄断与竞争是市场经济学中的基本问题,也是我国当前面临的重大现实问题。完全垄断和完全竞争都是理论上的抽象,现实中并不存在。竞争走向垄断并扼杀自由竞争的“马歇尔冲突”现象百年来一直都是一个难题,确保市场竞争活力和规模经济之间的均衡是改革的“两难问题”。垄断通常分为自然垄断、经济垄断、行政垄断三种形式。对我国来说,摆在首位的是行政性垄断,或体制性垄断。

   寡头垄断竞争是现代社会的基本市场结构。这种市场结构不一定导致垄断行为,也不一定导致低效。西方市场经济国家的产业集中度较高,不论是一般性竞争行业还是传统的垄断行业,大都存在寡头竞争的市场结构。国际上的跨国公司几乎都是垄断性的,无论是农业企业、矿山企业、制造业、电子信息产业、零售业、金融业、信用评估、现代咨询服务业,等等,都是大型企业,且在国际上已经形成一种垄断竞争的格局。我国普遍存在的情形是企业规模较小、产业组织结构分散,行业集中度的提高和企业做大做强是提升国际竞争力的必要选择。垄断与竞争都是分层次的,不能笼统地说反垄断。必须通过制度安排形成分层次的竞争,在不同的层次上形成平等竞争的格局。因此,关键不在于有没有垄断,而在于是否在行业内形成有效竞争或有力打击垄断定价行为。

   当前深化经济体制改革,重点在破除行政性保护所形成的垄断,而不是一味地拆分大型企业来维持搞所谓的充分竞争。从反垄断相关法律实践来看,不再是简单的反垄断市场结构,现在的反垄断开始转向行为主义,更注重经营者“滥用市场支配地位的行为”的垄断标准。国有企业在某些领域的垄断,既有市场集中度提高、规模经济效应、资本和技术门槛自然提升的因素,也存在行政性保护的因素。更重要的是国有企业治理结构的行政色彩偏浓,官本位倾向较重。国有企业(包括金融企业)“去行政化”,建立独立的规制体系也是反垄断改革的重要内容。

   五是金融经济与实体经济的关系。从世界上来看,美国是典型的以金融经济为主体的国家,金融资本取代产业资本占统治地位。随着整个经济的金融化、服务化,以及金融的全球化,金融经济在我国也在加速发展。金融业的“魅力”吸走了越来越多的实业资本,一方面加大了资本的流动性,另一方面也加大了金融经济与实体经济脱节的风险。金融经济与实体经济的关系,好比工业与农业的关系,后者是基础,前者随着经济结构的高级化而成为主导。对一个国家来说,金融不发达,在国际上不可能有真正的竞争力。当前,我国中小微企业、“三农”等领域仍面临较为突出的融资难、融资成本高等问题,社会资本“脱实向虚”、虚拟经济过度膨胀、产业空心化等现象在一些地区、一些行业仍比较明显。若实体经济空心化,很容易造成泡沫,使发展不可持续。

   因此,要恰当处理好金融经济与实体经济的关系,并使之有机结合在一起。我国金融业面临双重问题:不发达,但又超前实体经济;管制,但影子银行方兴未艾。这是金融封闭性发展导致的结果。如何形成面向实体经济的金融经济,防止二者脱节,避免金融孤立发展,这是当前深化经济体制改革要解决的基本问题。

   六是排斥与包容的关系。如何实现包容性发展,是新时期面临的改革任务。包容性发展就是共同发展、平等参与、成果共享的发展模式。包容的对立面是排斥。有机会平等参与市场竞争,分享发展成果,这是每一个社会成员的基本权利,也是健康市场经济的一个基本标志。但我国还存在体制性排斥,导致社会成员机会不均等,分配差距越来越大。体制性排斥往往是针对群体性的,或阶层性的,例如农民、农民工、外地户籍、非正式员工等,既有就业不平等,也有同工不同酬,或不一样的公共服务待遇。就业不平等、报酬不平等、公共服务待遇不平等等,使得社会成员参与市场经济的机会、分享发展成果的机会不均等,这是导致社会公平焦虑的根源。加快改革具有排斥性功能的体制是实现包容性发展的前提条件。

   三、深化经济体制改革的基本思路及着力点

   深化经济体制改革,应从如下方面着手。

   (一)以公共产权制度改革为核心,完善基本经济制度

   产权是市场交易有序运行的基本前提,对资源配置以及社会运行产生深层影响。我国的社会产权结构以公共产权为主体,这是我国基本经济制度的基础,也是深化经济体制改革的一个基本立足点。在绝对所有权观念的支配下,公有制变得封闭化、凝固化。实际上,产权改革有着广泛的外延,是所有权结构化、社会化的要求,是所有权的裂变、分解和重新组合。然而,过去的经济改革,一定程度上偏离了公共产权改革本源,导致了一些积重难返的问题。

   20世纪90年代的产权制度改革,重心放在国企方面,而忽略了公共自然资源和社会领域资产的产权改革,前者如土地、矿产资源、景区、海滩、河流等领域;后者如科研、文化、教育、医疗等社会领域传统事业单位的公共产权改革。从广义上讲,国家或集体公有资产(资源)包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产,产权改革应涵盖这三个方面。在一个相当长的时期内,我国对资源的配置、利用和保护基本采用行政手段,造成资源的产权缺乏市场化机制、缺乏流动性和结构化,最终导致所有者虚化。产权改革缺失,不但造成资源配置扭曲,也导致社会不公。由于对产权改革缺乏深刻认识,致使公共产权制度没有系统地进行结构化改革。但这并不意味着公共资源封存了,它们照样不断进入市场并资本化,只不过这个过程是非市场化的,产权价格不完整,大量公共产权收益被少数人占有。一方面造成分配不公平等问题,另外一方面造成了资源浪费、环境污染和生态破坏等严重后果。全面推进公共产权制度改革,包括国有产权和集体产权,才能夯实社会主义市场经济体制的基础。

   公共产权制度改革要超越所有制的意识形态之争,更要超越私有化,更加注重公有制实现形式的社会化和结构化,建立多层次的产权体系。改革的基本原则是,既要保持公有制在分配方面、少数关键领域的控制力,又不妨碍市场化配置。公共产权与私人产权一律平等,取消行政垄断。改革的方向是实现所有权结构化,将所有权与用益物权等权能进行分离而形成所有权基础上的多元化、多层次的产权,把单一的所有权裂变为多主体的产权“簇”,形成合理的产权体系。现代市场经济条件下,人们已经从静态的所有权控制转向动态的用益物权等各类他物权或产权,如农村土地承包经营权、企业承包经营权、土地使用权等通过用益物权等方式进入市场,极大地提高了资源的利用率,同时又保留了所有权的终极控制力。所有权的实现,可以通过债权、信托权利、他物权(如用益物权)等多种产权或财产权机制进行。产权改革的主要着力点如下:

   一是让国有企业、民营企业、个人等市场主体都有平等机会、公平的市场价格使用公共资源,并获取应得的收益。只有产权明晰、交易机制明确。公开的平等竞争才会出现,市场效率才会提高。当前出现的一些问题,多与公共产权界定不合理、不清晰等有直接联系,集体产权也面临同样问题。集体林权改革正在大力推进,集体土地产权改革应全面启动。公共产权改革必须尽量减少直接行政干预,按照私法自治、契约自由、自由竞争等理念进行调整和确立。

   二是动态调整政府与市场、社会的关系,立足于全球化,明确国有经济、国有企业的战略定位,进行分类改革。国有企业的存在应当有利于化解整个国民经济的公共风险,应当有利于增强国家的国际竞争力,突破就国有企业论国有企业的封闭思维。国有企业应全面“去行政化”,强化预算约束,完善治理结构,避免“内部人控制”。在一段时期内,涉及国家安全领域(如军工、航天等)的关键环节宜采用国有形式,但不宜大包大揽,可以将一般性产品的相关环节剥离给其他市场主体;社会领域,如科研、文化、体育、教育、医疗、城市管网等,可建立特殊法人制度,形成多种多样的公共产权组织形式,同时鼓励社会力量进入。自然垄断领域(如电网、铁路等)或战略性资源领域(如石化等),在国家保持一定控制力的条件下,全面开放,让民间资本进入。国有企业应在民营企业不愿涉足的高风险领域起拓荒者的作用,在技术研发、促进中小企业融资等方面发挥领头羊作用。

   三是推进公私产权融合、结构化。推动和支持民营企业的公司治理结构完善和水平提高,放宽民营企业市场准入,让民营企业与国有企业进行高水平的平等竞争与合作。鼓励国有民营、私有共营,促进公共产权与私人产权相互融合,公有制经济与非公有制经济相互合作,金融产权与实体产权相互结合。与此同时,推进私人所有权结构化改革,完善私人产权多元化的相关法律制度,如信托权、代理权、承包权、委托权、租赁权,等等。促进民营企业结构化、组织化程度的提高。

   四是全面改革“国家所有,分级管理”的国有产权管理制度,重新划分中央与地方在国有产权管理中的责任义务以及收益。这包括自然资源、国有资产(含金融资产)、行政事业单位财产等,都应纳入国有产权制度改革之中,彻底改革现实存在的“部门所有制”、“地方所有制”、“内部人所有制”,让国有产权收益通过公共预算(包括划入社保基金、大幅上缴分红等方式)实现全民共享。针对不同类型的公共产权,实行分类改革。

   (二)以价格改革为先导。深化改革资源配置方式

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文章来源:《重庆社会科学》2012年4期

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