土地真是农民的社会保障吗?

————质疑“耕地社保论”
选择字号:   本文共阅读 4487 次 更新时间:2003-03-20 10:57:00

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西乌拉帕  

  第一部分、问题的提出:“耕地社保论”从何而来?

  

  一段时期以来,关于“农村土地是农民的社会保障”的说法(以下简称“耕地社保论”),在学界和官方日益流行。详细考察这种论调,大致与以下两种观点相关:

  

  观点一:认为土地是农民的社会保障,所以土地不能私有化

  这种观点很流行。其中最为典型和具代表性的,要数著名的三农问题专家、中国改革杂志社主编温铁军博士,以及曾经上书总理为农民呐喊的李昌平先生。后者在2002年冬天撰文《慎言农村土地私有化》,把“土地是8亿农民的社会保障”作为他反对农村土地私有化的主要理由之一。在那篇文章中,他说:

  “……温铁军先生的“农地在中国的最基本的功能是社会保障功能”的观点经常受到批判,批判者说,当大量的农民失地、失业后,我们可以把农民纳入现代社会保障体系。我无法想象一个人均国民生产总值1000美元的中国,怎么能建立起8亿农民的现代社保体系…既然土地是农民的安身立命之本,是8亿农民的社会保障,怎么可以买卖呢?如果土地可以买卖,那城里人的社保是不是也允许买卖呢?”

  如果以上只是学术观点、一家之言的话,那么,国务院发展研究中心副主任陈锡文在2003年3月10日的两会记者招待会上,就代表官方发表了类似观点,他说:

  “要将中国8亿农村人口都纳入统一的社会保障体系中,暂时还做不到,目前土地仍是大多数中国农民最可靠的生活保障。”

  陈锡文指出:“中国城镇居民的社会保障体制还处在建设过程之中,非常不完善。但这并不是说中央政府不重视农民的社会保障问题,恰恰相反,在农民社会保障方面,中国政府倾注了很大的精力。农村实行土地家庭承包责任制,除了在发展经济方面的作用外,非常重要的一个作用就是这部分承包到户的土地,实际上是现在大多数中国农民最可靠的生活保障。

  陈锡文说:“20年来中国政府一贯强调,要稳定家庭承包责任制,其中一个非常重要的目的就是要确实稳定农民的这块承包地,让它成为可靠的生存保障。”

  我们注意到,与温铁军、李昌平直接将土地定义为“农民的社会保障”的提法有所不同,在这个关于土地功能的论述中,陈锡文副主任谨慎地使用了“生活保障、生存保障”,而没有直接使用“社会保障”一词,显示他对于“耕地是农民的社会保障”的表达似乎还是有所顾虑和保留的,但是,我们从他的整个讲话来看,认定他基本赞同“耕地社保论”应该是没错的。

  事实上,关于土地的所谓“社会保障”功能,早就有了更加权威而明确的官方说法。在2002年末召开的中央农村工作会议上,时任国务院副总理温家宝同志在其长篇讲话中就明确强调:

  “要稳定农村土地承包关系,虽然现在农民外出务工经商的很多,但他们的就业并不稳定,土地还是他们最基本的社会保障。如果没有了土地,他们就没有了退路,社会就很难安定。”

  这是笔者迄今为止所看到的关于“土地社保论”的最权威的肯定性表达。这表明,“土地社保论”不仅是某些学者的学术观点,它已经对党和国家的重大决策产生了直接影响。因此,如何看待“土地社保论”,不仅关系到9亿农民的切身利益,更关系到国家决策的恰当性,绝对不是一件小事。

  

  观点二:认为农民已经拥有土地作为社保,所以不用为农民另建社保

  自1998年以来,我国城市居民的社会保障体系建设日益完善,随之就有正直人士提出是否要给8亿农民国民待遇、把他们纳入全国统一的社会保障体系之内的问题。

  按理,农民作为依法纳税的公民,理应享有政府提供的社会保障。但是,正如农民的任何权利都来之不易一样,他们应该享受社会保障权利的观点,也遭到了某些人的坚决反对。其中,尤以北京大学教授陈平2002年的两篇文章最具代表性。这两篇文章,一篇为《建立统一的社会保障体系是短视国策》(发表在2002年《中国改革》第4期),另一篇为《建立统一社保是“洋跃进”》(发表在《改革内参》2002年第8期)。文章标题已经充分表达了作者的观点,为减少篇幅,笔者不再转引其原文。

  陈平教授的观点无疑是十分荒谬的,对此的详细驳斥,读者朋友可以参考张英红先生的专门文章——《建立统一的社会保障势在必行――驳陈平的“短视国策”和“洋跃进”谬论》(详见《中国改革》杂志2002年7期,或北大燕园评论http://edu.beida-online.com/data/data1.jsp?db=sanjiao&id=zhangyh24),笔者这里不再赘述。

  简单地讲,反对将农民纳入社会保障体系的人,其依据的重要理由大致为:

  1、 农民人口太多,国家财政难以承受;

  2、 农民已经拥有土地作为他们的社会保障。

  对于第一个理由,即所谓的“财政困难”,只不过是一种借口和托词。本文后面的分析将证明,只要真心为农民利益着想,我们的国家是完全有这个实力的,至少可以制定一个循序渐进的解决办法;

  第二个理由就更是荒谬之极。众所周知,我国实施土地承包制是1980年代初的事情,而城市居民的社会保障只不过是上个世纪末才有,照“耕地社保论”的逻辑一推算,8亿农民竟然比城里人提前近20年就拥有了普遍的社会保障,真是够幸运的!按照这样的逻辑,既然农民早就有了土地这个“社会保障”,那么,再为他们另行建立类似城市居民那样的社会保障体系,当然就成了“多此一举”的“重复建设”。

  这无疑是十分荒谬的。

  综合上述两种观点,无论是涉及到深化农村土地产权制度的改革,还是农村社会保障体系的建设,“土地是农民的社会保障”论(即笔者简称的“耕地社保论”)都已经成为反对者的重要立论依据。有了“耕地社保论”这把“杀手锏”在手,那些反对建立农民社会保障体制的人,找到了冠冕堂皇的借口和托词;那些反对土地私有化的人,也借此为赞同者准备好了“妄图动9亿农民的社会保障”的大帽子。想不到,在世纪之初,耕地与社会保障这两个本不相干的东西,竟然在某些人的手里成为互相支持、互为因果的替既得利益者遮羞和借以搪塞民众正当利益诉求的一块红布。

  这种局面是不正常的。

  鉴于土地产权制度、农村社会保障制度都是事关9亿农民切身利益、更事关中国命运和前途的大问题,“耕地社保论”究竟站不站得住脚,就成为一个不可回避的、必须搞清楚的关键问题。

  对于9亿农民来说,要想获得完整的土地所有权,要想获得与城市居民相同(或类似)的社会保障体系,就必须揭示“土地社保论”的谬误性,澄清事实真相,还全体农民一个公道。

  以上,既是“土地社保论”之争的来源,也是笔者撰写本文之初衷。

  

  第二部分、为什么说“耕地社保论”站不住脚?

  

  要弄清楚农村土地究竟是不是农民的社会保障,笔者认为,至少有五个基本问题需要回答:

  1、什么是社会保障?只有界定清楚讨论的对象和范围,才能避免牛头不对马嘴,各说各话,白费口舌。

  2、农民的社会保障现状

  3、耕地究竟是什么?

  4、从实证的角度看,耕地真的能够保障农民吗?

  5、如果“耕地社保论”成立,那么,农民的“社保”与城市居民的社保相比,究竟有何不同?

  对这些问题的回答,有助于我们澄清一些模糊的认识。当然,这也使得本文的篇幅拉长。但鉴于本话题意义重大,不细致辨析就不足以透彻,为了将问题讲清楚,就算罗嗦一点,也是很有必要的。

  

  一、什么是社会保障?

  社会保障,是一个很重要的经济和社会问题。社会保障的主要作用,是帮助人们降低生活和工作中可能遇到的风险,保障社会成员的基本生活,增强他们的生活安全感。

  社会保障制度是与市场经济相适应的基本制度,它对维持社会安全、保证经济建设顺利进行具有十分重要的作用,是现代市场经济条件下不可缺少的动力机制和福利机制。越是发达的市场经济国家,越是要有一个健全的社会保障体系。从某种意义上说,社会保障的发达程度是衡量一个社会文明进步程度的“晴雨表”。社会保障,其实质就是国家履行管理义务的一种职责,是公民维持基本生活的一种权利,已被公认为是社会长治久安的“润滑济”和“安全网”。(张英红,《中国改革》2002年7期)

  党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,把建立多层次的社会保障体系作为建立社会主义市场经济体系的重要组成部分,明确社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。

  在现阶段,我国目前的社会保障制度,通常指的是狭义的社会保障——社会保险,主要包括:

  1、 5个社会保险(养老、医疗、失业、工伤和生育保险);

  2、 最低生活保障制度;

  3、 “两个确保”,包括:

  1) 确保国有企业下岗职工的基本生活费;

  2) 确保离退休人员养老金基本实现按时足额发放;

  4、“三条保障线“:

  1)国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可以领取3年的基本生活费;

  2)3年期满仍未实现再就业的,可继续领取失业保险金,领取时间最长为2年;

  3) 享受失业保险金期满仍未就业的,可申请领取城市居民最低生活保障金。

  以上四个方面的内容,构成了我国城镇居民现阶段的社会保障体系。

  党的十五大明确提出,建立社会保障体系,实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度,完善失业保障和社会救济制度,提供最基本的社会保障。

  经过近年来各方面的努力,我国的养老保险、失业保险、医疗保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城镇居民最低生活保障等制度建设和实施,已取得了显著的成绩。

  由此可见,我们通常所讲的所谓“社会保障”,无论从内涵还是外延,都是有明确指向和严格界定的,而不能随意含混和模糊。

  

  二、农民的社会保障现状

  我国是一个农业大国,有80%的居民住在农村。但是,农村社会保障始终处于中国社会保障的边缘,有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外。城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务;而农村广大农民在这方面的情形恰好相反。

  我国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。在1978年农村实行联产承包责任制以前,中国农村居民除了依靠家庭保障以外,他们还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。此外,他们也可以获得依靠集体经济资助的合作医疗。但是,农民的这些保障,无论在保障项目,保障内容和保障水平上,都根本无法与城镇居民所获得的“单位保障制”的保障相提并论。1978年农村实行联产承包责任制以后,传统的集体核算制度被彻底打破,农民成为独立自主的经营单位,农民享受的集体经济保障也由此丧失。农民陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的困境。尽管改革开放以后,农民的收入有了明显的提高,但是在保障问题上,实际上是出现了后退。

  据统计,1990年全国社会保障支出1103亿元,其中城市社会保障支出977亿元,占支出总数的88.6%,农村仅支出126亿元。城市人均413元,农村人均14元,相差将近30倍。国家财政在卫生事业费中用于农村合作医疗的补助费1979年为1亿元,1992年下降到了3500万元,仅占卫生事业费的0.36%,农民人均不足4分钱。因此,我们可以看出,在投入一定的情况下,这种城乡分割的二元社会保障实际上是以牺牲农民的利益为代价的,国家将本应平等投向全社会的社会保障资金中的大部分投向了城市,广大农民却无缘享受,其结果是进一步扩大了城乡收入差距,不利于农村经济的发展和农村社会的稳定。

  现行的农村社会保障制度建设很不完善。我国目前的农民社会保障包括农民养老保险制度、农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度三个方面。农村养老保险从1991年试点到 2000年底为止,全国有31个省、市、自治区的294个地区、2052个县、32610个乡镇开办,全国参保人数为6172.34万人,农村养老保险基金积累总额为195.5亿元,2000年当年领取养老金的人数为97.8l万人。部分地区解决了部分群众“病有所医,老有所养”的问题,农村社会保障已取得了良好的发展势头。但与科学、规范、统一的农村社会保障制度相差甚远,还存在着许多有待解决的问题,突出表现在:层次低,范围小,覆盖面窄,社会化程度低,国家无法对全体农村劳动者提供基本的生活保障。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:三农评论网(www.xwlp.net)

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