减税降费问题研究(上)

选择字号:   本文共阅读 365 次 更新时间:2021-04-28 13:54:43

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一个经济体在较长时期内经济结构发生较大变化,不同时期的宏观税负也不完全可比。在做宏观税负水平高低的判断时,不同经济体宏观税负的统计数据差异,一个经济体不同时期的统计数据差异只能作为参考因素之一。显然,GDP的结构和税制结构对宏观税负的高低有重大影响,高税负的经济活动规模比重越大,有税收无GDP的经济规模越大,宏观税负水平越高,反之则越低。

  

  

  

   改革开放以来,我国的经济发展出现了大量的上述第一种和第三种经济活动,导致我国GDP构成与税收收入之间的对应关系大幅偏离,这其中表现最为突出的是我国特有的土地出让金制度。

  

   由于我国土地资源的公有性,大量的农村集体所有的土地在用途性质变更为国有建设性用地进入土地交易市场公开招标拍卖后大幅增值,由此政府获取大量的土地使用权转让收入,但是土地作为存量资源并不构成当年国民经济增量。自2003年国有土地使用权“招拍挂”制度实施以来,每年建设用地数量和市场价格不断攀升,该部分政府收入规模迅速膨胀,成为地方政府财政收入的重要支柱,被称为“土地财政”。2010年地方政府土地出让金收入为2.8万亿元,2018年已经达到6.2万亿元,土地财政收入在GDP 的比重中保持在5%-7%之间。由于土地资产价格的增值本身并不纳入GDP核算。这属于上述第一种情况(见图3)。

  

   图3:地方政府土地出让金收入及比重

  

  

   资料来源:CHOICE数据库

  

   除了土地以外,其他存量财产的持有、交易、赠与等经济活动产生的税收收入也不计入GDP核算范围。例如证券等虚拟资产交易、房屋等不动产交易、矿产油气资源开发等所产生的印花税、增值税、契税、土地增值稅在GDP中并无对应税基。沪深两市涨跌、股票市值增减都不统计新的GDP。2019年沪指全年累计涨幅22.3%,深证成指累计涨幅44.08%,创业板指数累计涨幅43.79%,全年沪深两市总市值增加了15.88万亿元,由此征收的证券印花税1229亿元,同比增长25.8%。是宏观税负水平提高的一个因素。

  

   政府筹资不仅来源于国内生产总值(GDP),还来源于整个社会的财富存量。分子与分母之间的逻辑关系差异,是各经济体在按照某一口径进行宏观税负对比时都会遇到的共性问题。

  

   (3)制度因素:地方政府的财政返还

  

   长期以来,我国各级政府招商引资扩大所管辖区域的投资规模成为我国经济发展的主要动力之一。各地招商引资竞争激烈,纷纷推出许多企业投资落户优惠政策,改善投资环境,形成本区域资本洼地吸引企业进驻,拉动地方投资规模,快速形成GDP增长效应。除了在土地、稀有资源、审批手续等方面提供优惠条件外,地方政府招商引资最具有吸引力的政策工具之一就是“税收返还”。所谓“税收返还”并不是地方政府把政府收入送还给企业,而是非常了解我国税制的税负水平偏高的弊端,如果没有一定量的税收优惠,企业就不来投资,也就不会有未来的税收,更没有就业和其他经济关联性增长。“税收返还”是以短期政府收入为代价换取未来长期税收增长和就业等关联性的经济增长。实际操作中,一些地方政府还通过“税收返还”将一部分中央的税收也一并返还给投资企业,截留了中央的财政资源。

  

   按照《税收征管法》的相关规定,地方政府无权对于个别企业进行税收减免。而且,如果地方政府返还增值税和企业所得税这些中央地方共享税就必然动用中央政府的财政资源。即使仅仅超越税法赋予地方政府的权限对地方税进行返还,也会在预算上形成地方本级财政预算收入的减少,进而增加中央对地方转移支付的负担,从而损害了中央与地方的分税制格局。不仅仅是企业,有些地方(比如霍尔果斯市)对于“人才”(实质上是截留其他地区和中央的税收权益)的竞争也使用了减免个人所得税的办法。

  

  

  

   根据审计署《17个省区市财政管理情况审计调查结果》报告显示,2008年1月至2009年6月,有7个省级和59個省以下地方政府及开发区为吸引投资,自行出台税收减免和先征后返政策,或以政府奖励、财政补贴等名义将税收和土地出让金等收入返还给企业,涉及金额125.73亿元;有4个省级和10个省以下地方政府及开发区以购房补贴、购车补贴和人才奖励等名义,向2万多名企业高管返还个人所得税4.63亿元。

  

   2000年,国务院出台《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》(国发〔2000〕2号)规定“地方政府不得擅自在法律、法规明确授予的权限外,更改、调整、变通国家税收政策”,从法律层面对地方税收返还进行纠正。

  

   但是,取缔了地方政府“税收返还”的权限,并不能削弱地方政府招商引资的动力,也不可能根本上转变地方政府通过降低企业短期税收负担来换取长期税收和就业以及关联性经济增长的方针。地方政府就在中央政府授予的权限范围之内,动用自己的财政资源坚持实施招商引资的方针。即由“税收返还”转为“地方财政返还”。通过奖励基金、财政补贴等地方财政支出的方式按照投资额度对企业上缴的增值税、所得税等共享税的地方留成部分予以不同程度的返还,或者对地方权限范围内的地方税收给予不同程度减免。有的调研报告反映,个别地方财政返还的比例最高可以达到应缴税款的50%-70%。

  

   实际操作中,地方政府的“财政返还”没有计入税收“减项”而是体现在财政“支出”项,由此在统计上形成了企业税收负担,实际上是扩大了财政收支规模。对于这部分财政返还的规模并没有详细的统计数据,但是各地均有如此做法是不争的事实。

  

   地方政府在中央赋予的权限之内动用自己的财政资源为企业提供优惠实现招商引资的效果,以获得未来更多的税收收入和就业等其他关联性经济增长。对这一特殊的“减免企业税收”做法的合法性产生了重大争议。

  

   2014年,国务院曾发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号),把包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴等“财政返还”的做法列入地方政府违法违规范围,要求坚决予以取消。这一文件实际上对中央政府和地方政府在经济和财政领域的管理权限做出了重大调整。地方政府强烈反对此项调整,认为属于地方金库的资金的使用,“财政返还”并没有侵犯中央和其他地方政府的财政资源。如果取消地方的这项权限,集中到中央政府审批,地方政府会失去一项发展经济的主要动力,不但当地经济发展受损,对全国经济发展也会产生负面影响。

  

  

  

   地方政府的这个意见符合中国实际。半年之后,2015年5月《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发〔2015〕25号)暂停(实质是取消)了取消地方“财政返还”的要求。相反,对于地方政府一些符合国家宏观发展方针的“财政返还”,中央政府采取了支持态度。

  

   新《个人所得税法》实行后,为执行中央粤港澳大湾区发展战略,广东省出台政策对在大湾区工作的境外高端人才在珠三角九市缴纳的个人所得税已缴税额超过其按应纳税所得额的15%计算的部分由政府财政补贴。而财政部国家税务总局明确对于个人所获得的此项补贴不纳入其个人所得税的计税收入。这成为在现行分税制格局下,中央和地方政府协同落实国家发展战略的一个典型案例,对我国经济发展必将产生重大的推动作用。

  

   3.构建衡量宏观税负的多维指标体系

  

   宏观税负水平的判断属于国家战略范畴。一个国家宏观税负水平高低的判断标准取决于该国政治、经济、军事、社会等诸多因素,说到底是一项政治判断。

  

   长期以来,由于我国的财政赤字率低于3%国际警戒线水平,财政支出约有97%来源于各项政府收入,主要是宏观税负水平的高低决定财政支出规模。实际上,国家安全水平、居民的公共服务保障水平、企业的国内外市场竞争力、政府行政运行效率和社会治理能力等多重因素共同构成了宏观税负的高低判断的主要因素。例如,在美国对华贸易战的国际形势下,我们必须考虑我国经济的国际竞争力问题,与发达国家相比,我们必须为企业提供一个具有国际竞争力的税制环境,这就必须相应降低宏观税负。但是,台独的嚣张使我们不得不做好“武统”的准备,而增强军力是需要财政资源的,这就产生提高宏观税负的要求。同样打赢脱贫攻坚战也必须增加财政资源的支持力度,城乡居民社会保障水平的提升也需要巨额的财政资金支持。

  

   由此可以看出,衡量一个国家宏观税负水平高低,主要取决于以下几个维度:(1)国家安全水平;(2)居民生活福利保障水平;(3)企业竞争力水平;(4)社会管理成本。上述四个指标因素共同构成对宏观税负水平高低判断的综合指标体系。四个因素各自的权重比例因“国”因“时”而异,国家安全水平、居民生活福利保障水平两个指标与宏观税负水平同向变动,企业的竞争力水平则与宏观税负水平逆向变动,政府行政效率的提高与宏观税负水平逆向变动,增加管理职能则与宏观税负水平同向变动。

  

   4.“降低宏观税负”战略和减税降费的意义

  

   2016年7月,中央政治局会议提出“降低宏观税负”,这是基于我国国家安全水平、居民生活福利保障水平、企业竞争力和政府行政效率和职能调整的综合判断做出的决策。实践证明,这一决策具有完全符合实际的战略前瞻性。首先,提前做好了应对美国对华贸易战的对策部署,也为国家安全水平和居民生活福利保障水平提高准备了充足的财政资源。政府增加对居民的服务职责并提高效率在抗击新冠肺炎疫情的斗争中得到了充分的体现。特别是,执行“降低宏观税负”的新财税战略,不仅有效地应对了当前的形势,而且展现了我国在未来几年内社会主义市场经济新体制的蓝图。其意义将远远超出人们的预期。而减税降费作为实施“降低宏观税负”战略的先锋队,功不可没。

  

   (二)全球开放格局下的税收竞争力功能

在全球化开放的经济环境下,税收功能出现了与教科书完全不同的变化。过去的教科书对税收功能的定位为:筹集政府收入,调节居民、行业、地区间收入差距,促进企业公平竞争。这些功能都是从一个封闭的经济体的角度确定的。在一个经济体对全球开放以后,仅仅从上述三个领域来考虑税收的功能就不够了。因为世界各国的分工和競争对每个国家都带来新的冲击。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:财经 2020年18期

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