陈锡文:土地改革的农民利益底线

选择字号:   本文共阅读 399 次 更新时间:2021-04-20 15:54:56

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陈锡文 (进入专栏)  
1984年的中共中央一号文件才提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”。但既鼓励耕地集中,却又不准土地出租,这显然存在着极大的矛盾。因此这个文件使用了“转包”这个概念。由于当时所有的承包地都负有完成国家征购、交纳集体提留的任务,因此在“转包”土地时,转入户首先必须替承包户完成该土地所承担的这两项任务,同时考虑到粮食实行统购统销的实际,所以允许转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。这样,文件虽然鼓励承包到户的土地逐步向种田能手集中,但却规避了使用“出租”和“租金”等概念。于是,一方面是土地经营权转移现象的增加,而另一方面却是政策又不允许承包土地出租,正是在这样的背景下,农民和农村基层干部才创造了“流转”这个概念,以替代“出租”。

   其次,在“三权分置”的制度下,“流转”的内涵到底是什么?按《土地承包法》的规定,在农村土地实行“两权分离”的制度背景下,承包土地经营权的“流转”,至少包括四种行为:转包、出租、互换、转让。但放在“三权分置”的制度背景下来看,情况就有了很大的不同,因为“三权”分置中的流转只涉及经营权,与承包权无关。以此分析就不难看出,“转包”这种行为在取消农业税收以后,就已经不存在了;“互换”是指同一集体组织内不同农户之间相互置换承包地块的行为,它是所涉地块承包经营权的整体置换,与承包土地经营权的流转无关;“转让”是指原承包者因个人原因自愿放弃承包经营权,并经集体同意将其转让给本集体的他人,这种土地承包经营权在本集体内整体转让给他人的行为,显然也与农户承包土地经营权的流转无关。如此,在实行“三权分置”的制度背景下,《农村土地承包法》所列举的“流转”,实际上就只能是“出租”。

   但是,比较一下《农村土地承包法》和《物权法》的相关规定,就会发现在有些细节的表述上存在着一定的差异。如关于承包经营权人享有的权利,《农村土地承包法》的表述为:“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利。”“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”而《物权法》对此的表述则有所不同:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”“土地承包经营权人依照农村土地承包法的有关规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”不难看出,在承包经营权人享有的权利上,《物权法》比《农村土地承包法》多了“占有”;而在流转承包经营权可采取的形式上,《物权法》又比《农村土地承包法》少了“出租”。

   《物权法》明确规定农民土地承包经营权属于用益物权,是财产性的权利,因此承包经营权人对承包地享有“占有、使用、收益的权利”顺理成章;但农民之所以享有承包土地的权利,关键在于他是本集体组织的成员,这就是说,土地的承包权是本集体组织成员权利的体现。因此,在“土地承包经营权”作为一个整体性的权利时,它不能被“出租”,因为其中包含着只有成员才能够享有的权利;但是,把“土地承包经营权”分解为“土地承包权”与“土地经营权”后,“土地经营权”就可以“出租”,因为它可以被看作是土地承包经营权人依法取得收益的途径之一。

   从法律上明确农民承包土地可以实行“三权分置”,在于这就为承包农户在出租承包土地的经营权后,在承包期内仍然保有土地的承包权提供了法律保障和支撑。而明确取得农户承包土地经营权的行为是租赁,同样具有重要意义,只有明确了取得承包土地经营权这一行为的属性,才能赋予土地经营权以相应的权能,才能对出租和承租土地经营权的双方当事人都给予符合其权利的法律保护。更重要的是,明确了“三权分置”下土地经营权“流转”的实质为租赁,才能顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,才能在坚持农村土地属于集体所有、保障农民土地承包权长期稳定的基础上,不断充实和丰富农村基本经营制度的内涵,使其与时俱进地始终充满着制度的活力。

   陈文胜:党的十八届三中全会提出:“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”新修改的土地管理法不仅增加了农村集体建设用地可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用的规定,而且增加了使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让的规定。不同的意见是,农地经营权抵押开的口子如此之小等于没开,而且必须得到原承包农户的书面同意就变成了一纸空文。而肯定的评价是,结束了城乡用地不能同权同价同等入市的二元体制,为推进城乡融合发展清除了制度障碍。

  

   注释:

   [1] 见2018年《农村工作通讯》第10期第4页。

   [2] 《邓小平文集》第三卷。

   [3]习近平,《在中央农村工作会议上的讲话(2013年12月23日)》,第670页。《十八大以来重要文献选编(上)》,中央文献出版社出版,2014年9月第一版。

   [4]同上书,第670—671页。

   [5]同上书,第668—669页。

   [6]《十八大以来重要文献选编(上)》,第671页。

   [7]同上。

   [8]同上

  

   (转自:陈文胜,《论道大国“三农”——对话前沿问题》,中国农业出版社 2021年4月)

  

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