“一人几十个政务账号”“打卡签到刷分不停”等现象，反映出基层干部机械应对上级指标考核和硬性要求，使出浑身解数却又显得分身乏术的现实图景。近期，基层治理实践中出现了“被动形式主义”的新病症，陷入了“以形式主义反形式主义”“反感形式主义又不得不形式主义”的治理陷阱，这既折射出部分干部权力观、服务观不正确，政治观、大局观不过关，工作作风、思想作风不够扎实，也体现出形式主义在不同工作场景呈现出动态变化的样态。“被动形式主义”给基层治理带来了严重的危害。为此，党员干部要切实提高政治站位、政治觉悟，将政策真正执行到底、落实到地、惠及群众，推动基层善治，扎实推进基层治理体系和治理能力现代化。
“被动形式主义”增加基层负担，诱发政策“空转”，挫伤干部冲劲，破坏基层政治生态
第一，增加基层负担，降低治理效能。在上级各个职能部门事务的层层加码和不断积压下，在以各种会议、文件、表格、巡查为形式的监督与指导下，基层的工作重点从原本的处理社会事务，转变为制作文件、参加会议、填写表格等对上的应付性工作，大量的人力、物力和财力被分散投入到这些重复性工作中，增加了基层负担。对于基层而言，庞大的社会公共事务、复杂的利益纠纷关系，对基层政府的治理能力造成了巨大的挑战。“被动形式主义”的产生、蔓延，导致基层干部大量的时间精力被浪费在沟通、反馈、汇报等环节，实际的治理执行力被弱化，基层治理效度大打折扣。
第二，诱发政策“空转”，促使执行陷入困境。被动形式主义对基层干部政策执行的负面影响非常大，其中最直接的问题就是政策“空转”。政策“空转”不仅挤压了政策作用的发挥空间，而且凸显了政策制定和政策执行之间的内在张力，放大了制度设计和实践操作之间的偏差空间，是政策在具体实践中的异化。在具体的工作实践中，政策“空转”反映出部分干部认不清身份、找不准定位、做不好工作，被动转向形式主义，导致文件精神贯彻落实不到位，好政策在执行过程遭遇“中梗阻”，政策“悬浮”问题的存在。同时也反映出部分干部“揣着明白装糊涂”，遇到困难躲着走，见到责任绕着走的错误思想，缺乏迎难而上、攻坚克难的意识和本领。这源于其服务意识不强、权力观存在问题、执行能力不足，是干部不作为、慢作为，缺乏责任意识的真实反应，严重损害了政府形象和人民利益。
第三，挫伤干部冲劲，引发心理动力不足。被形式主义长期困扰的基层干部，被迫做表面工作、树虚假典型、搞消极应付，工作务虚不务实、眼睛朝上不朝下，这种现象体现出被动形式主义对基层干部思想的侵害，对基层干部政治立场的动摇。在现实中，一些基层干部反映：“长期看到领导同事搞形式主义、官僚主义，自己不搞形式主义反而成了另类，反而是不入群，反而会受到负面影响，所以我们也只能对领导、对群众搞形式主义，到最后变成只会搞形式主义、只能搞形式主义。”可以看到，这种外部的形式主义环境不仅严重影响了基层干部为人民服务的政治信念，而且降低了基层干部的行政能力和水平。事实上，被动形式主义降低了基层干部的工作效率，严重影响了基层干部的工作积极性和主动性，削弱了基层干部工作获得感。
第四，疏离干群关系，影响政府形象。“被动形式主义”在本质上仍然是一种形式主义，受到基层干部的功利主义和个人主义主导。基层干部在具体工作中到底是真的为人民群众谋幸福还是敷衍走过场，是真的为民干实事还是走马观花搞形式，都会深刻印在老百姓脑海中，并直接形成对党和政府的整体印象。“被动形式主义”违背了党的群众路线原则，在实际工作中对上而不对下负责，脱离基层群众，不仅严重影响党和国家的政令畅通，导致好政策堵在“最后一公里”，同时也导致党群关系、干群关系的疏离。
第五，不利于加强队伍建设，破坏基层政治生态。在现实工作中，基层工作日益繁重，使得基层干部不得不疲于应付，很多有热情、有想法的基层干部不得不将大量的时间消耗在一些表格的重复填写、材料的重复申报和会议的召开上，很难将精力花在走近群众办实事和潜心钻研谋发展等方面，其个人在职业上的成就感和获得感大大降低，容易滋生思想麻痹等问题，大大降低了基层干部队伍的战斗力，挫伤基层干部干事创业的积极性。同时，“被动形式主义”会产生恶性循环问题，由于个别上级部门一味地压任务但又缺乏相关的指导，出了问题还要基层“背锅”，使得基层工作人员在遇到困难时只能采取应付的方式解决，而基层干部由于人力、物力、财力的局限性，进而出现了造假和应付的行为。长此以往，一旦“被动形式主义”成为默许的潜规则，在基层生根发芽，将会影响基层干部队伍的工作作风建设，破坏基层政治生态。
多维发力严防“被动形式主义”在基层滋生蔓延
如何有效防范“被动形式主义”在基层蔓延，关键在于针对其产生的根本原因，为基层做好定位、减轻负担、增强权限、强化能力，从而化“被动形式主义”为“主动积极而为”。
第一，找准角色定位，回归服务群众的本色。首先要摆正位置，明确职责。基层政府作为我国政府架构体系的神经末梢，理应是政府与民众之间沟通的桥梁，是政策落地“最后一公里”的执行者，是公共服务和公共产品的最终提供者。为此，要对基层政府的功能价值进行定位，明晰基层政府在社会治理、公众服务、基层维稳等方面的重要职能，充分发挥基层的价值与作用。其次要统筹全局，明确重点。现实中基层政府在反映现实困难时，往往较多抱怨上级各个部门不管实际情况，也不顾基层难处，要求基层落实各种政策。为此，从上级层面来看，各个工作的牵头部门要系统梳理和了解基层的总体情况，明晰基层工作的核心、重点和难点。在对基层提出具体要求时，既要充分考量整体全局，也要考虑基层实际情况。最后要转变方式，均衡发力。目前，上级与基层对接工作，往往过多强调工作形式，要求基层采取固定、重复的方式来留痕、反馈和汇报等，在工作形式环节过度用力。为此，要转变这种僵化的工作方式，善于运用科学思维、科学方法解决问题。
第二，打通信息壁垒，实现全盘联动。上级各个部门的平台互不兼容，导致各种表格反复采集、重复输入，基层政府陷入“表海”，浪费了大量的人力物力财力。为此，首先要构建共享平台，打通数据壁垒。要上下协同联动，对数据采集表格进行规范，强化数据收集的统一格式，同时以上级党政牵头，打通各个职能部门之间的信息壁垒，建立共享的数据平台，盘活存量数据、激活增量数据，减少基层表格数据的重复收集和重复录入工作。其次要嵌入技术手段，提高办事效率。可将重复性高、技术含量低的众多事务交由技术处理，将人力劳动从繁杂的事务中解脱出来。同时通过技术手段嵌入倒逼基层梳理行政流程和行政事项，进一步减少基层事务。最后要集合多方力量，实现全盘联动。要实现基层政府从“独角戏”到“大合唱”的思维转变，多元开发政府购买服务的新模式，积极培育和支持社会组织的新方式，大力鼓励和发展志愿者、社区工作者等，形成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理新格局，在基层治理中得到全面落实，实现纵向到底、横向到边的无缝对接，缓解基层社会治理压力。
第三，优化考核方式，减轻工作负担。基层“被动形式主义”问题的产生，也是基层应对上级考核方式的无奈之举。上级单位在对基层政府进行考核时，倾向于以文件论成绩、以表格看实效，导致基层往往只能对上应付考核，而没有实际解决现实问题。为此，首先要坚持群众满意导向，优化基层考核指标。基层政府是服务人民群众的前线组织，要秉持为人民服务的理念，坚持以人民群众的满意度和获得感作为基层考核的基本导向，并以此为核心和指导原则，减少文件表格数量等形式上的指标，更加兼顾一些能够反映基层实际成效的科学指标。其次要坚持简化落实原则，规范考核运作方式。将各个部门的单独考核统筹纳入到整体考核当中，各个部门非必要不再单独设置对下考核，从而建立统一的考核评价体系。同时，取消各种走过场、敷衍了事的形式化考核，将评价考核落到实处。最后要坚持激励约束并重，充分调动基层干部担当作为的积极性。在考核奖惩机制的设计上，既要对基层政策落实不到位、存在廉政建设等方面问题，严厉问责，同时也要对在基层工作中有重要创新并取得成效的基层干部，强化物质与精神方面的激励。
第四，做好权责匹配，激发基层干部队伍活力。基层“被动形式主义”问题的产生，也是基层权责不对等现实状况下的一个产物。面对难以完成的治理任务，一些基层部门只能通过“被动形式主义”的方式，来应付上级的检查与考核。为此，首先通过大力推进简政放权，为基层赋权。当前基层面临“人少事多、权少责重”的现状，要强化简政放权，结合基层一线干部了解实际状况的优势，将基层运作中的必要权力下移，实现权责统一。其次要加快体制机制改革，释放基层活力。基层行政体制不应与上级职责同构，反而增加了部门协同之间的信息资源以及时间精力的浪费。因此，要加快基层行政体制改革，根据基层的现实需求来调整部门职能，发挥基层干部的自主性和积极性，激发基层一线干部的活力。要加大财政投入，实现资源下沉。资源在政府层级的分配不均，导致基层面临着资源不足、无奈应付的困局。为此，要重视基层面临的挑战与问题，加大上级财政投入，提高基层人员的福利待遇，确保基层人才留得住、动力足、有干劲，实现权责利的平衡，激发基层队伍脚踏实地地全面落实上级政策，真正为人民群众谋幸福。
（作者为华南理工大学公共管理学院教授、博导，华南理工大学社会治理研究中心主任）
