林民旺:中国周边安全新形势与中国的应对策略

选择字号:   本文共阅读 483 次 更新时间:2021-03-10 16:14:27

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林民旺  

   内容摘要:周边外交在中国外交全局中处于首要位置。无论从地理方位、自然环境还是相互关系看,周边形势变化对中国都具有重要的战略影响。新冠疫情暴发以来,中美战略竞争迅速加剧,不少周边国家的对华政策也出现显著调整,导致中国周边安全形势出现一系列变化。一方面,美国“印太战略”主导下的联盟体系正朝着协调牵制中国的趋势发展,周边中等强国之间也逐步构建了以联合制华为目标的防务后勤支持体系;另一方面,冷战结束以来形成的以东盟为中心的地区架构正在被削弱,寻求同中国经济相“脱钩”和深度“挂钩”的趋势并行发展。未来,中国需要面对更加复杂而严峻的周边环境。在此背景下,精准判断美国在中国周边的影响,准确把握周边国家的对华政策,在此基础上调整中国的周边外交战略,才能妥善应对不同的战略问题及挑战。

   关键词:中美战略竞争;“印太战略”;周边外交;中国战略应对

   作者简介:作者系复旦大学国际问题研究院教授,法学博士,主要研究方向:南亚问题与国际关系理论。

  

   2020年初,一场始料未及的新型冠状病毒肺炎疫情突然暴发,加剧了中美的战略竞争,也给中国周边外交带来巨大挑战。疫情暴发之初,美西方对中国政治体制的批判和否定达到了前所未有的程度。当中国控制住新冠疫情,而全球其他国家的疫情却在大肆蔓延时,中国转而成为美西方等国家“甩锅”的对象。伴随疫情而来的是,美国特朗普政府在遏制中国的道路上越走越远,在一系列问题上向中国挑衅发难。正是由于中美战略竞争的迅速加剧,给周边国家提供了不同的“机遇”和挑战,导致周边国家的对华政策也出现了明显的不同程度的分化。未来,中国周边的安全形势将变得更加复杂而严峻。

   一、中国周边安全出现新形势

   第二次世界大战结束以来的亚洲繁荣,得益于“美国治下的和平”(Pax Americana)给这一地区提供了有利的战略环境。然而,现在的中美关系紧张,却引发了人们对亚洲未来和新兴国际秩序架构的忧虑。新冠疫情的暴发,加剧或者推动了周边变局的加速演进,这尤其体现在四个方面。

   1.1美国主导的“印太”安全架构日益成型

   2021年1月5日,美国国家安全事务顾问罗伯特·奥布莱恩(Robert C. O’Brien)提前解密了特朗普政府的《美国印太战略框架》全文。这一文件对美国“印太战略”的目标和战略做了清晰的规定,对推进这一战略的具体手段也都有比较具体的指令。将这份战略文件的具体内容与2018年以来特朗普政府推进“印太战略”的实际举措进行对比,可以看到“印太战略”正逐步实心化,实现了由概念到现实的逐步发展。尤其是继2015年日本正式加入马拉巴尔军事演习机制后,2020年11月,澳大利亚也加入该机制,这标志着美日印澳四国在对华的防务政策上达成了高度一致。

   在美国的主导和推动下,“印太战略”的机制仍在不断升级和充实,形成了一个以“四国安全对话”(下文简称Quad)为主框架的协调平台,再加上多个三边对话机制作为补充。“四国安全对话”机制自2017年“复活”后,在2019年实现了由司局级向部长级的提升,此后就保持了这一层级的战略协调,同时还在探讨未来提升至领导人层级会晤的可能性。同时,美日印、美日澳、日澳印、美澳印等三边对话机制也陆续产生或实现升级。

   在新冠疫情肆虐之时,美国“印太战略”推进的步伐却并没有放松。2020年开始,美国尝试实现“四国安全对话”的扩容,以构筑更广泛的“印太战略圈”。2020年3月20日,在美国副国务卿史蒂芬·比根(Stephen Biegun)的召集下,美日印澳四国加上新西兰、韩国、越南召开了首次视频会议,会议级别是副外长级别,随后保持着每周一次的高频率。这个所谓的“Quad+”机制,核心目的是要将韩国、新西兰和越南拉入“印太战略”之内。而选择韩国、新西兰和越南这三国也并不是随意的。其中,新西兰是“五眼联盟”的成员国,越南是日本、印度和美国都很看重的位于东南亚的战略伙伴,而韩国则是美国在东亚除日本之外最重要的盟友。

   尽管对于发展“印太战略”的“Quad+”机制仍有各种争论,但是美国至少在这方面进行了初步尝试。未来,“Quad+”机制的发展存在三种可能:一是“Quad+”机制取代最初的Quad,实现“印太战略”阵营的顺利扩容;二是“Quad+”机制效果不彰而被终结,Quad被再次捡起,用于共同牵制中国;三是“Quad+”机制和Quad同时存在,以实现互相补充。Ibid.

   除此之外,“印太战略”也在积极弥补四国“印太战略”的薄弱环节,特别是试图将印度尼西亚吸收到四国的对话机制中,以弥补美国主导下的“印太战略”没有东盟国家的不足。为此,美日印澳四国试图着手通过构建三边安全合作将印度尼西亚“拉到群里”。澳大利亚驻印度的高级专员巴里·奥法雷尔(Barry O Farrell)就曾直言,要特别加强印度—澳大利亚—印度尼西亚的三边安全合作。除此之外,越南也是“印太战略”积极拉拢的对象,美国、日本、印度、澳大利亚都于近年内陆续加强了同越南的战略联系。

   1.2中等强国间构建出不依赖美国的防务后勤互助体系

   尽管美国声称自己是亚洲国家,但是由于大洋相隔的地理因素,美国在东亚的战略承诺总是存在很大的不确定性。特别是美国特朗普政府“美国优先”政策的出台,以及要求亚洲盟友承担更大的安全防务成本后,加剧了美国盟友可能被“抛弃”的焦虑。新冠疫情不仅没有改变周边地区这些国家的威胁认知,反而加强了它们对美国正抛弃扮演全球及地区领导者角色的担忧。“美国比过去更不愿意承担全球领导者的角色,导致印太地区的权力平衡正发生更快速的转移,这不仅使得战略竞争更加尖锐,多边平台也变得更加失效。”为此,周边地区的中等强国寻求采取两种举措来应对。一种是通过中等强国之间的“合纵”,另一种则是依靠“自助”政策下的“内部制衡”,加强自身的军备发展。

   所谓“合纵”,指的是在美国没有参与的情况下,地区强国之间构建出彼此协调的安全互助体系。特别值得注意的是,日澳印三国正在构筑一套防务后勤相互支持的体系。印度与澳大利亚、日本在防务后勤的相互支持上都迈出了重大步伐。2020年6月4日,印度和澳大利亚正式签署了《相互后勤支持协定》,允许双方军舰和飞机使用彼此的军事基地进行后勤补给。2020年9月9日,印度和日本也正式签署了《相互提供物资与劳务协定》,这一互相支持防务的后勤条约,为两国武装部队在双边培训、联合国维和行动、人道主义援助和其他共同商定的活动中相互提供物资和服务提供了框架,将大大加强印度军队和日本自卫队之间的协同防务能力。此外,印度早就已经同美国、法国、韩国、新加坡都签署了类似的军事后勤保障协定。

   同样令人瞩目的是,澳大利亚和日本在军事后勤支持上也有突破性进展。2020年11月17日,澳大利亚和日本宣布就《互惠准入协定》签署基本达成一致,为两国军队、军舰、军机互访进行训练和联合军事行动建立法律框架。重要的是,这一协定规定,如有必要,可以在对方国土驻留军队。如果该协定正式签署,将是自1960年日本与美国签订《驻日美军地位协定》以来,日本对外达成的第一个深度防务协定,也将是日本政府60年来首次允许美国之外的外国军队在其领土上行动。如此一来,日印澳三国之间将逐步构建出一个军事后勤相互支持的防务体系。

   1.3地区架构的东盟“中心地位”遭到削弱

   自20世纪90年代中期以来,东亚地区逐渐开始形成以东盟“中心地位”(ASEAN Centrality)为支柱的地区合作架构。随后,形成了东盟国家及其他大国支持东盟“中心地位”的政治正确。不论是美日印澳的“印太新秩序”,还是中国推进的“一带一路”倡议,都明确承诺“坚定支持东盟在区域合作中的中心地位”。

   然而,“小马拉大车”的东盟“中心地位”的地区架构,正面临越来越多因素的冲击和削弱。最根本的原因是,伴随着大国在本地区日益有所作为,东盟作为整体要继续实现大国平衡越来越困难。美国力推“印太战略”,强化了在中国周边地区的军事与战略部署。日本安倍政府“积极有所作为”,牵头达成了没有美国的跨太平洋伙伴关系协定(Trans Pacific Partnership Agreement,简称TPP)。中国的“一带一路”倡议在本地区也有紧密的合作伙伴。

   由此,客观上表现出来的现实结果就是,大国分别选择倚重东盟的某个或某几个成员国,而不是热心于同作为整体的东盟打交道。例如,印度选择新加坡、越南、缅甸作为“向东行动”政策的支柱,中国倚重柬埔寨、老挝、缅甸等国推行“一带一路”倡议和澜沧江—湄公河合作。美国则大力争取越南、新加坡等国的支持,打击所谓“亲华”的缅甸、柬埔寨等国政府和领导人。而东盟内部也由于大国战略竞争加剧出现分裂倾向。2020年10月,新加坡前外交官比拉哈里·考斯坎(Bilahari Kausikan)公然指责柬埔寨“为外国势力工作”,建议东盟需考虑将10国削减至8国,这一言论引起柬埔寨方面强烈不满。这一事件实际上凸显了地区内部正在出现越来越大的裂缝,虽然还没有发展到分化为不同阵营的结果。

   同样,由于大国竞争加剧,导致东盟解决地区内部议题的能力也被削弱,更无法实现东盟的“中心地位”。域外大国出于战略竞争的需要,将地区内部的争议议题作为抓手,积极寻求介入并“国际化”,而本地区国家也有引入外部大国加强其自身力量的动机。不论是罗兴亚难民事件,还是南海问题都是如此。以南海问题为例,2016年7月的所谓南海仲裁案裁决,正在被“国际化”,域外的美英法德等国基于反制中国的需要而加以承认,争议各方也有动机将其进一步“国际化”。而仍在进行的“南海行为准则”磋商,也由于美国、日本、印度等域外国家介入而不断复杂化。作为整体的东盟正越来越受到大国战略竞争的影响。

   1.4区域产业链正在发生重构调整

   美国特朗普政府上台后,以“贸易战”为主要抓手,启动与中国经济相“脱钩”的进程。新冠疫情暴发后,美西方发现在医疗用品上对中国形成了高度依赖,导致其试图进一步推动加速经济“脱钩中国”的进程。2020年,美国提出的“经济繁荣网络计划”和“清洁网络计划”,都是为了减少在供应链上对中国的依赖。美国鼓励跨国公司撤出中国,联合日本、澳大利亚、印度、韩国和越南等国,试图集体同中国“经济脱钩”,以打造另一个“印太经济圈”。

   日本积极推动在经济方面与中国“脱钩”。2020年4月,日本政府特别拿出2.2亿美元,专门用于帮助在中国的日本公司将生产线从中国转移到其他国家,特别是转移到东南亚去。其目标是减少对中国市场的依赖。“印度政府则在2020年4月联系了超过1 000家美国企业,提出多项优惠政策以吸引这些企业将海外分支迁往印度,其中重点吸引医疗设备、食品加工、纺织、皮具和汽车零部件制造等领域的企业。印度宣称自身具有土地和熟练劳动力优势,相比美国或日本本土,迁往印度更具成本优势。此外,为吸引外资,印度还承诺将权衡修改劳动法的特别要求,并考虑应电商要求推迟对数字交易进行征税。印度政府还计划拿出约46万公顷的土地(相当于约两个卢森堡的国土面积),专门用于吸收从中国转移到印度的企业和相关产业,希冀在电器、制药、医疗设备、电子设备、重型机械制造、太阳能设备、食品加工、化学与纺织等十大制造行业上发力,推动莫迪政府的“印度制造”愿景实现。

在限制中国投资方面,印澳也迈出了相应步伐。2020年4月17日,印度工业和国内贸易促进部突然发文,要求所有“与印度有陆地接壤的国家”对印投资必须经过政府审批,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《太平洋学报》2021年第1期

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