2月28日，中国发展研究基金会副理事长刘世锦出席京东科技集体研究院举办的“两会经济热点问题及政策前瞻”闭门研讨会并发言。刘世锦认为，宏观政策“不急转弯”，但要转好弯，注意力要转向结构性潜能。不急转弯指随着经济逐步回到常规增长轨道，使疫情期间的部分特殊政策平缓退出，宏观政策回归正常状态；转好弯则指关注信贷、债券和地方债违约风险，防止股市房市泡沫，同时逐步降低宏观杠杆率。以下为发言文字实录：
一、对宏观经济走势的判断
1. 经济恢复符合预期，2021年宏观经济呈前高后低态势
我们团队年初对2021年宏观经济进行了预测，认为2021年的经济增长率在8.7%左右。一季度的增长率能达到20%左右。从需求侧来讲，固定资本形成的增长率大概为7.8%，最终消费涨幅比较大，增长率为13.8%，因为去年是负增长，现在有些恢复性增长。进口和出口的增长率分别为5.4%和6.6%。
我认为对于2021年经济走势，要防止出现“数字幻觉”。一季度已经过去两个月。一季度公布数据时可能会看到很高的数据，这是因为去年增长率是-6.8%，我国现在的经济总体上已经接近潜在增长率，一季度的增长速度有可能特别高，这是特殊背景下的统计现象，不应误判。这不意味着中国经济重返高增长的轨道。
从全年来讲，经济率肯定前高后低。把去年的特殊因素去掉以后，从2021年本身的正常增长来看，很可能环比也有所下降，所以三四季度以后经济会回落得比较快，值得我们关注。
2. 建议采取就业指标打头、GDP指标收尾的指标体系
这两天要开两会了，可能会公布一些经济增长指标。去年由于特殊情况没有搞GDP增速指标，但并不是没有抓增长。去年的增长率为2.3%，是全球大型经济体唯一的正增长。今年我提了一个建议：是不是采取就业指标打头、GDP收尾的指标体系？稳增长是为了稳就业，就业指标也能有效衡量全社会资源利用状态，这应是一个力争完成的指标。目前采用的城镇调查失业率和新增就业人数指标，还没有形成城乡统一的就业状况指标。原因是过去受制于城乡二元结构，农村隐蔽失业难以计算，统计能力不足等。
这种情况已经有了实质性改变，城镇化率已经达到60%，数字技术在某些方面已处在全球前列。只要真正高度重视，拿出疫情跟踪的能力和劲头，我们完全可能形成全面、客观、及时反映城乡就业真正状态的指标，为判断经济和就业形势提供可靠依据。
除此之外，还有一些可以体现新发展理念的全局性指标，比如居民人均收入、物价水平、宏观杠杆率、全要素生产率、单位GDP碳排放强度等等。
GDP指标还是要的，但应该是预期性、结果性、后置性的，不再作为挂帅指标。事实上，如果前述指标处在正常或好的区间，GDP增速就是适当的。
二、经济发展应更注重增长质量
1. 实现2035年远景目标，既要保持一定的增长速度，更重要的是提升增长质量
“十四五”规划提了一个目标，2035年人均国内生产总值要达到中等发达国家水平。现在发达经济体的入门水平是1.8万美元（按现价美元计算），中等发达国家的水平应该是3万多美元。我国目前人均收入是一万美元，如果翻一番，达到两万美元，静态来看，增长速度每年最少应该在4.7%以上；如果要达到3万多或4万美元，增长速度要达到6%甚至10%以上。
从潜在增长率来讲，“十四五”期间的增长速度大概在5.5%左右，超过6%的难度比较大。今后15年的增长率平均达到4.7%，难度很大。经济增长状况较好时，通胀水平每年在2%左右就算不错了。这样算下来，实际增长率加上国内通胀，使人均GDP达到3万至4万美元依然难度很大。但这并不意味着就不能达到这个目标，这里汇率是一个关键变量。
我们做了测算，2020年我国按照购买力平价计算的人均GDP约为14682国际元，相当于日本在1975年的水平，德国在1971年的水平。我们研究了这两个国家在此后16年里的增长速度。日本实际GDP的平均增速为4.4%，累计增长99.6%，但是汇率年均升值5.1%，累计升值幅度为120.3%。在这16年里，按现价美元计算的日本人均GDP增长来看，日元兑美元汇率升值的贡献要大于GDP实际增长的贡献。
德国也是如此。在1971年到1987年的16年间，德国实际GDP年平均增长2.3%，累计增长43.2%.德国马克兑美元汇率年平均升值幅度为4.3%，累计升值幅度为95.1%。从按美元计价的德国人均GDP增长来看，德国马克兑美元汇率升值的贡献比德国GDP实际增长的贡献高出一倍有余。
由此可见，中国与发达经济体之间按现价美元计算的人均收入水平差距缩小，部分取决于实际增长速度和国内通胀水平，部分取决于汇率水平的变动。汇率的变化涉及很多因素，从长期来讲，最重要的还是劳动生产率和全要素生产率。全要素生产率的提升其实就是我们所说的经济增长质量。汇率升值的基础是什么呢？长期看还是经济增长的质量。如果我们注重经济增长的质量，提升劳动生产率和全要素生产率，在这个基础上，汇率能够合理升值，那么人均收入水平还是有可能接近或达到中等发达国家人均收入水平。
三、应该如何理解宏观政策和潜在增长率
去年我国采取了宽松的货币政策。总的来讲，我国央行比较克制，货币财政政策在规模上增加了一点，但是没有搞大水漫灌，基本满足了经济救助与恢复的需求。随着经济逐步回到常态，货币政策也应该回到正常的状态。前段时间中央政策用了一个很形象的词叫“不急转弯”，但是，肯定要转弯，而且要转好弯，退出过程会比较平缓。
回归正常状态并不意味着收紧，而是常规状态下的相机抉择。经济特别是消费仍未完全恢复，全球经济仍有较大不确定性，适当延续疫情期间的部分特殊政策，比较平缓地退出。
尽管我们的货币政策扩张适度，但宏观杠杆率仍然提高20多个百分点，还是要逐步降低，另外，最近债券和地方债违约的问题频频出现，股市和房市有没有泡沫也需要关注。
我认为有一种倾向需要纠正，就是把中国的经济增长主要寄托于宽松的宏观政策。这种倾向存在误导性。发达经济体跟中国的一个重大区别是，它们的所谓结构性潜能基本上用完了，但我们还有结构性潜能可以用。中国过去是高速增长，现在和今后一段时间可以是中速增长，比美国高2-3倍，靠的就是结构性潜能。发达经济体推行量化宽松、零利率和负利率或许有自己的道理，MMT理论也需要研究，但是，我们要弄清楚它们能不能在中国用。发达经济体在没有结构性产能可用的情况下推出这些政策，增长情况并未达到预期。结构性潜能消失以后，产品需求基本上饱和的，产能是过剩的，这种情况下通胀很难起来的。
对增长来讲，我认为如果一定要排一个顺序，结构性潜能是第一位的，宏观政策是第二位甚至第三位。当然，这样说不够严谨，因为结构性潜能和宏观政策起的作用不同。结构性潜能是解决中长期增长动力问题，宏观政策主要解决短期平衡问题。中国经济高速增长期的结构性潜能主要是房地产、基建、出口等，在这些潜能逐步减弱或消退后，“十四五”乃至更长一个时期，就要着力发掘与中速增长期相配套的结构性潜能。
四、开放型、内需为主的国内大循环需要“1+3+2”的结构性潜能担当主角
我最近提出“1+3+2”结构性潜能框架。“1”指以都市圈、城市群发展为龙头，为下一步中国的中速高质量发展打开空间，提升要素集聚效率，在今后五到十年，提供70-80%的增长潜能。
所谓“3”指在实体经济方面，补上我国经济循环过程中的三大短板。一是基础产业效率不高，主要问题在于基础产业部门存在不同程度的行政性垄断，竞争不足，成本高、效率低。由于基础产业在给国民经济各个行业提供基础性生产要素，所以它的低效率和高成本推高了全社会的成本。这两年在搞结构性改革，重视降成本，我以为最重要的降成本应该是打破基础产业的行政性垄断，提升效率，这样才能降低全社会的生产生活成本。
二是中等收入群体规模不大。目前中等收入群体大概有4亿人。我们能不能使他们在今后十到十五年翻一番，达到8-9亿人。现在我们主张扩大消费，中等收入群体增加一倍，消费就能增加，但前提是增加收入。这个群体自己能够就业创业，能够创造财富，关键是如何使新的中等收入群体通过创造财富增加收入，这就要提升这部分人群的人力资本，特别要强调机会均等。
三是基础研发能力不强。最近“卡脖子”问题讲的很多，其实我们内部有自己“卡脖子”的问题，就是基础研发和源头创新。加快补上这个短板，才能有效应对来自外部“卡脖子”的挑战，才有可能真正成为创新型国家。
“2”指以数字经济和绿色发展为两翼，这是中国具备一定优势的全球性新增长潜能。
简单地说，“1+3+2”结构性潜能就是龙头引领、补足三大短板、两个翅膀赋能。这些潜能在“十四五”期间或更长一个时期都会起作用。下一步应通过更大力度、更有实效的改革开放，使这些结构性潜能“变现”。
五、中国亟待推进的五大改革
第一，加快农村土地制度改革。推进农村集体建设用地入市。创造条件允许宅基地使用权向集体组织外部流转。集体土地入市、宅基地流转有利于通过交易发现、提升土地价值，增加农民财产性收入，真正保护农民利益。
第二，城市规划（包括空间规划）是否要坚持市场在资源配置中的决定性作用？我认为还是要重视市场的作用。什么是市场的作用？人口流动就提供了重要的市场信号。应当按照人口流向分配建设用地指标、财政补贴资金，依照人口布局变化定期调整城市规划。
第三，石油、天然气、电力、铁路、通信、金融等在内的基础产业领域，在放宽准入和促进竞争上要有一些标志性的大动作。另外，传统的产业政策要转型，以后不一定讲产业政策了，要讲营商环境政策和要素质量提升政策。
第四，加快基本公共服务均等化。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策。逐步打通农村社保和城镇居民社保的衔接，分期建设。主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程。健全完善社会保障体系。加快实现全国统筹、异地结转，增加便利性，促进劳动者的合理流动，把更多国有资本转入社保体系。
第五，针对基础研发和源头创新这个短板，要深化高水平大学教育和基础研究领域的改革。在杭州和深圳和一些内地城市，应该像当年办经济特区一样，创办高水平大学教育和研发特区，突破现有体制机制政策的不合理约束。最近杭州归国学者搞西湖大学，开了一个很好的头，应该鼓励更多类似的大学和研究机构脱颖而出。
要解决科技“卡脖子”问题，我觉得有个提法比较好，就是采取“揭英雄榜”方式，引入竞争机制。国家可以出题目，并给予一些资金支持，但是要让社会各类机构广泛参与。
六、加快制度规则型开放，以开放促改革
我国要加快建设高标准市场体系，以开放促改革。目前我国已经签署了RCEP，还在积极考虑加入CPTPP。国际谈判中涉及到的一些难点和焦点问题，比如打破行政性垄断、公平竞争、保护产权特别是知识产权、国资国企改革、产业政策转型、改革补贴制度、转变政府职能、维护劳动者权益、保护生态环境和绿色发展等，这些问题不是别人要我们改，而是到了高质量发展阶段应该做的事情。下一步的关键是落实中央已经定下来的改革开放政策，通过高水平对外开放促进国内改革，加快推进高标准市场体系建设。
