楼继伟:面向2035的财政改革与发展

选择字号:   本文共阅读 1927 次 更新时间:2021-02-20 11:07:12

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楼继伟  
社会保险的缺口仍需由一般预算弥补。而减税降费后,财政收入增长趋缓,如果一味的靠赤字、靠债务,根本不可能持续。尤其是在人口拐点和潜在经济增长率的拐点来临之后,我们必须优化财政支持方式,避免过度依赖赤字和债务,防止过度投资产生的负面效应。

  

   财政改革与发展面临的形势和挑战

   党的十九届五中全会对我国发展的形势做出了判断,即“我国发展仍然处于重要战略机遇期,但机遇和挑战都有新的发展变化”。对于财政而言,面临的形势极为严峻,风险和挑战巨大。这既有经济增速放缓,财政收入自然增长率受到限制,而财政刚性支出不减、收支增速持续倒挂所产生的收支矛盾尖锐问题,也有人口老龄化、潜在养老缺口、地方政府债务,对财政可持续带来的严峻挑战。此外,还有全球疫情持续蔓延、经济下滑、全球风险加大等带来的巨大的不确定和外部冲击。

   财政收支矛盾异常尖锐,财政压力不断加大。自2020年4月份以来,全国财政支出增速持续正增长并大幅度超过财政收入增速,地方财政压力不断加大,各个地区的财政赤字维持扩张趋势。从中长期来看,受疫情冲击、经济潜在增长率下降,以及全球经济下滑的影响,预计未来五年我国财政收入总额将呈低水平运行势态,而财政支出压力仍然较大。虽然财政支出结构优化可以释放部分财力,但财政支出扩张态势未变,政府一般性支出缩减的空间已经很小。可以说,财政困难不只是近期、短期的事情,中期也会非常困难。

   从债务上看,政府债务问题越来越成为影响未来财政稳定和经济安全的重要因素。从2009年起至2020年,积极的财政政策已实行11年,财政赤字不断扩大,债务规模相应急剧扩张。债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升,增速远超支出总额增速。2017、2018和2019年分别超出当年支出总额增速16、10和4.5个百分点。2020年1—11月份,债务付息支出同比增长16.1%,超出支出总额增速15.4个百分点。2019年中央财政债务付息支出占中央本级支出比重为13%,预计2020年大约升至15%,在中央本级各项支出中排位第二。地方债务问题更是突出,地方政府债务存量一直在快速增加。虽然短期内增加债务可以缓解特殊时期财政紧缺的压力,但对未来地方财政可持续性提出了更大的挑战。“十四五”时期,多数省市的债务可持续性堪忧,粗略计算,大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。地方政府债务问题,不仅影响了地方政府公共服务供给能力,而且累积了财政金融风险。

   老龄化也将对我国财政的可持续带来严峻挑战。有关统计数据显示,2019年我国60周岁及以上人口2.5388亿人,占总人口的18.1%,其中65周岁及以上人口1.7603亿人,占总人口的12.6%,老龄化社会加速到来。人口老龄化将会改变我国政府财政支出的规模与结构,并且加重财政的养老负担,增加了财政的压力。尤其在减税降费和经济下行的背景下,财政收入增幅下降较多,财政可持续面临严峻挑战。

   同时,受全球经济下滑和全球风险的影响,财政改革与发展的外部不确定增大。疫情给世界经济发展带来沉重打击,中国2020年有可能成为全球唯一经济正增长的主要经济体。IMF在2020年6月发布的《世界经济展望》报告中预计,2020年全球GDP增速为-4.9%。2020年9月经合组织预计,2020年全球经济增速为-4.5%。为了应对疫情冲击,世界各国纷纷出台了对冲性的宏观政策,政府赤字和债务规模达到历史新高。依据IMF发布的数据,2020年发达经济体财政赤字占GDP的比重高达12.7%,而新兴市场和中等收入经济体等国家的财政赤字占GDP的比重也均达到10.7%;2020年发达经济体政府债务占GDP的比重将达到123.9%,超过“二战”末的历史最高点。美国甚至出现所谓“赤字货币化”现象。这并不是美国财政部直接向美联储发债用于弥补赤字,而是向市场大规模发行国债,美联储从市场购买国债和用其他方式释放流动性,导致股票等金融资产价格脱离经济表现快速上涨,投资者纷纷放弃持有国债转投股市,国债利率趋于零。从而发债弥补赤字的成本也趋于零。美国国债的大规模发行,美联储快速扩表,使得美国宏观政策的外溢性加大,一旦疫情得到控制,经济开始恢复,财政货币政策转向,将影响全球金融稳定、各国经济增长。实际上日本早就赤字货币化了,但它的全球外溢性小,未受重视。当前,受疫情冲击和主要国家宏观政策外溢影响,新兴市场国家面临经济与金融的双重打击,经济风险向财政风险、金融风险转化,陷入债务危机风险增加。

   总之,我们面临着百年未有之大变局,内外环境的大变化,不管是国内经济社会形势的变化,还是全球经济下行、政府债务高企、全球贸易摩擦,都将使我国财政可持续面临巨大的不确定性和严峻挑战。

  

   明确财政研究重点,增强研究的前瞻性和针对性

   我国发展仍然处于重要战略机遇期,意味着我们要保持战略定力,重点是办好自己的事;面临的机遇和挑战发生着深刻变化,意味着我们的战略需要适时预调、微调,同时要更加讲究策略。未来财政研究,要围绕着我国“十四五”时期及到2035年的发展目标,以建立现代财税制度和完善财政政策为研究重点,增强研究的前瞻性和针对性,提升服务全局的能力。尤其是建立现代财税制度是一场关系到我国现代化事业和国家治理现代化的深刻变革,尚需时日,今后仍有一些重大问题需要研究解决。为此,我提出以下几点研究意见:

   其一,“完善现代税收制度,健全地方税、直接税体系,优化税制结构,适当提高直接税比重”。这是《建议》提出的要求。如何落实?在直接税中,企业所得税实行的是25%的比例税率,这一税率在全球是比较高的,应该适当降低,可能降到22%是适宜的。2018年10月我国启动了历史上第七次个税改革,也是历次改革力度最大的一次。今后,我们应进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度,合理扩大纳入综合征税的所得范围,完善专项附加扣除项目,调整税率结构。两个所得税并没有多少提高占比的空间,看来落实《建议》的要求,除消费税后移,作为地方税种外,房产税作为直接税和地方税,是今后税制改革的重点。十八届三中全会对房地产税的提法是加速立法,适时推出。现在立法还没过,未来推进的难度依然比较大。

   其二,处理好资金直达机制常态化与事权和支出责任的关系,完善财政体制。按照改革的逻辑和推进的重点,1994年分税制改革重点在于财权改革,即“分税”,事权未做大的调整。十八届三中全会之后,事权与支出责任的调整,则成为改革的重点。2020年受疫情冲击,基层最困难,为应对这种情况,我们实行了财政资金直达机制。实行这一机制是有道理、有必要的,要求新增加的财政支出全部直达市县。今后这一机制要不要常态化,要不要全部新增资金全部直达,如何与事权和支出责任相结合,有无必要根据支出责任划分安排一些分级支出,等等。这涉及到提高效率及责任划分问题,是影响地方治理的一个大问题,我们必须好好研究。

   其三,明确基本公共服务均等化的标准和范围,合理安排和调整财政支出。十九届五中全会提出,“十四五”时期基本公共服务均等化水平明显提高,到2035年基本公共服务实现均等化。什么是基本公共服务?在2035年要达到中等发达国家的水平,这一水平究竟是一个怎样的状态,这涉及到教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育、环境保护等诸多方面,必须结合我们的实际,好好研究。基本公共服务均等化的水平和范围要比现在有显著提高,未来政府财力要负担一些新的支出。这要求我们在“十四五”期间就要开始筹划,逐步提高标准、扩充范围。我们要兼顾需要和可能,在工作中积极稳妥的把握,推动合理的基本公共服务均等化。只有基本公共服务的目标合理了,财政才能在可持续的前提下更好地发挥作用。

   其四,积极应对老龄化战略,优化财政和社会保障制度。这几年我们降低社会保险缴费率,虽然降低了企业负担,但也增加了财政压力,尤其在老龄化加速的背景下,财政和社保的可持续面临严峻挑战。解决这一问题,需要加快相关制度的调整,比如延长退休、优化社会保障制度等。由于人口政策的滞后性,一些政策只有尽快调整,才能避免未来的被动状况。此外,我国当前的经济发展水平和财力发展状况难以承担起人口规模巨大、水平较高的社会保障。为了保障可持续性,我们要立足基本国情,建立与经济社会发展水平和财力相适应的社会保障制度,既要防止保障力度不足,也要防止高福利倾向,特别要区分社会保险和社会救助,着力增强社会保险制度自身的可持续性。同时,必须平衡人们自己责任和政府的责任,政府有兜底的责任,不是包的责任。

   其五,坚持共同富裕,改善收入分配,推动双循环发展格局加快形成。在形成国际国内双循环相互促进的新发展格局上,十九届五中全会把扩大消费市场放到了更重要的高度。我们拥有一个14亿人的巨大消费市场,这个消费市场有效地发挥作用,对于双循环格局的形成具有重要意义。这不仅需要顺应消费升级趋势,提升传统消费,培育新型消费,适当增加公共消费,从而全面促进消费,而且要改善收入分配,提升中低收入者的消费能力。后面这一点,对扩大消费市场具有尤为重要的现实意义。2019年我国基尼系数超过0.46,收入分布十分不均,而中低收入人群的边际消费倾向是最大的。这就需要我们在坚持共同富裕的理念下,改善收入分配。实际上,坚持党的领导和实现共同富裕,是我们发展社会主义市场经济的根本要求。十九届五中全会也明确提出到2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。因此,我们必须把改善收入分配、实现共同富裕作为一个重要问题来研究。

   其六,优化债务结构,提高地方一般债占比,降低地方专项债占比。优化债务结构的目的,一方面要防范地方债务风险累积,另一方面,顺应促进消费、投资结构调整和群众美好生活的趋势。十九届五中全会明确提出,合理调整投资结构,加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板。这些领域实际上大部分都是与公益投资相关的,大多不属于专项债项目,部分投资可考虑通过地方一般债来满足。为此,需要我们在整体上调整债务结构,提高地方一般债占比,降低地方专项债占比。

   其七,调整和优化财政补贴,促进国内循环,理顺国际循环。从国内循环的角度而言,企业公平竞争状况在一定程度上决定国内循环的质量。我国的产业补贴是一把“双刃剑”,固然能支持产业发展,但也可能会抑制社会创新动力和企业活力,产生阻碍产业升级的因素。我国企业创新动力和能力不足,高端产品和核心技术缺少重大突破,其中一个重要的原因就是企业对政府补贴政策产生了“依赖症”,缺乏十年磨一剑的韧性和创新精神。从国际循环来看,我国采取补贴的方式支持产业发展,受到的诟病较多,容易引发贸易争端。因此,加快形成双循环新发展格局,需要调整补贴政策,减少补贴,建立遴选机制和淘汰机制,倒逼企业加快向市场求发展。

   当今世界正经历百年未有之大变局,完成“十四五”时期及到2035年的发展目标,需要坚持保持战略定力,着力办好自己的事情,一心一意谋发展,心无旁鹜促复兴。我们要增强财政研究的使命感和责任感,深入扎实研究,推动财政理论创新,开创财政科研工作新局面,服务国家社会经济发展大局,为全面建设社会主义现代化国家开好头、起好步,做出积极贡献。

  

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