桂华:破解土地承包权“霸权”:应当限制“不在村地主”的权利

选择字号:   本文共阅读 179 次 更新时间:2021-02-14 22:35:15

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桂华 (进入专栏)  

  

   一

   土地作为基本生产资料是用于农土地的利用效率。土地制度是决定土地利用效率的关键变量。业生产的。我国人多地少,要保障粮食安全和农产品供给,尤其要提高土地制度要确保耕地与农业劳动力的有效结合。如果做不到这一点,土地制度不能促进土地利用,反而造成土地被不从生产经营活动的人“占有”,阻碍了实际经营者投资积极性,增加生产难度,则土地权利就变成了违背地尽其用原则的“霸权”。

   目前,农村土地承包权已经演变成不利于生产力释放、增加生产难度和妨碍农业现代化的“霸权”。

   土地承包权成为“霸权”,体现在很多方面,简要列举几点。

   一是扭曲国家政策。农业经营的利润微薄,一方面受制于粮食价格天花板,一方面面临着农资不断上涨压力。农业经营的利润空间被挤压,农民生产经营积极性下降。国家实施种粮补贴,一些地方政府给予种粮主体财政奖励。现实中,却存在土地流转价格随着政府补贴增加而上涨的现象。也就是说,国家给予种粮主体的补贴越多,原土地承包户则通过抬高租金来捕获利益。国家补贴最终被原承包户变相获得。

   不仅国家补贴通过土地流转费上涨被承包户获得,而且粮价上涨、风调雨顺、产业结构调整、农业作业环境改善等所带来的农业利润增加,也会推动土地流转费上涨。这就是说,国家无论是直接给予经营者补贴,还是提高粮食保护价,好处都到不了经营户手中。国家和地方政府针对农业经营主体的奖扶政策,被原承包户变相获得,经营补贴变成“土地”补贴,承包户不劳而获,扭曲国家政策。

   二是农业生产的困境。当前农业生产面临的最大麻烦是土地细碎化。前两轮土地承包所形成的土地细碎化状态,经过土地确权被固定下来,严重制约了农业生产。王海娟调查了湖北沙洋县土地细碎化情况,沙洋县95.26万亩耕地,12.38 万农户,户均耕7.7 亩,全县地块为1077746 块,平均每块 0.88 亩,户均 8.7 块。有些村庄按照8个等级来划分土地承包。受水利、地形、距离等因素限制,每户的地块分散在村庄各处。农户与农户相互插花。根据王海娟的调查,土地细碎化至少造成机械化率降低了10%、机械使用效率降低了40%,每亩地机械作业成本增加 100 元,一对夫妻劳动力的耕作面积由土地连片情况下的 100 ~ 200 亩,下降为30 ~ 50 亩地。土地细碎化与土地插花由前期土地承包造成,土地确权和巩固土地承包经营权以保护农民为目的,最终却对农民自己的生产经营带来无尽麻烦。

   三是阻碍土地流转。城镇化推动农村人地分离。农民高度分化。不同农民对土地的依赖程度不同。然而土地权利却分散在每个农户手中。无论是政府推动的土地流转,还是市场化的土地流转,都存在着地权分散和地块插花的矛盾。也就是说,每个村庄中都有愿意流转土地的人,也有不愿意流转土地的人。保护承包户,流转靠每个农户自愿,则土地流转难度很大。甚至还出现,一些人在土地流转时故意当“钉子户”。一户当“钉子户”则一片土地流转都受影响。农民有权不流转土地。这构成土地流转的死结。

   四是影响国家投资效率。目前国家花大力气来改善农业生产条件。比如土地整治。国家规划于2022年前完成是十亿亩的高标准农田建设。国家每年投入农业基础设施的资金超过千亿。高标准农田建设包括地块平整、水利设施改善、机耕道修建等。这些都要改变地形地貌,触及农民的土地权利。农民欢迎国家投资,却反对政府占用自己的田块来搞公共基础实施建设。如此就出现国家投资与农民土地权利的冲突。国家数千亿的投资,遭遇千千万万个农民的土地权利阻碍。地方政府在实施过程中“委曲求全”,搞各种变通,降低工程标准,严重资金浪费。

   五是基层治理风险。土地权利分散造成农业经营效率低,一些地区出现了土地撂荒。成片的土地撂荒存在很大的社会风险。地方政府引导农民进行土地流转,引入工商资本种地。工商资本从事农业生产,尤其是种植粮食,几乎没有成功的。不少地区大规模土地流转之后,出现企业破产跑路现象。地方政府想要将土地退还给农民,而农民却不愿意承接。工商资本拖欠农民土地流转,很容易引发群体性事件,只能由政府承担兜底责任。

   土地承包权“霸权”实质是一种承包户掌握土地权利,却不需要承担任何责任与风险,以及由此所带来的农业生产经营、土地资源配置、农业基础设施建设和基层治理等方面的困难。

   世上没有无缘无故的财富。农业利润稀薄,土地权能有限。当国家过度保护承包户的权利,则必然给给实际生产经营者带来困难。当承包户借助土地权利获得财产性收益时,则经营者的利润空间必然被挤压。

   农业生产经营具有外部性。在我国“人均一亩三分”的基本格局下,当国家过度强调一家一户的权利,通过确权确地确四至将土地权利划分到一家一户时,则必然造成农业生产的公共环节无法完成以及农业生产成本的提高。

   二

   土地承包权成为“霸权”与政策供给有关。

   改革开放初期,我国农村生产力较为落后,农民普遍从事农业生产活动。这一期强调承包关系稳定,政策上巩固土地承包经营权,有利于激发农民的生产积极性。到了上世纪九十年代中期之后,随着城镇化推进,开始出现农村劳动力大规模转移。农村“人地分离”越来越多,土地承包户与农业经营者分离。

   也就是说,很多承包土地的“农民”进城打工甚至定居城市,他们从生产经营者变成了“不在村地主”。“不在村地主”关心的是土地“财产性”,而不是土地“生产性”。他们对于土地是“占有”关系,而不是劳动者与生产资料相结合的“劳动”关系。

   在此背景下,越是强化土地承包权,就越是在保护原承包户的权利,以及那些脱离农业生产的“不在村地主”权利。土地承包权与农业生产经营活动因此而产生矛盾。

   目前,土地承包经营权变成了物权,受法律保护,集体不能调整,也无权触动。土地承包权经过政策变动而成为“霸权”。

   三

   破解土地承包权“霸权”,有三个思路。

   第一个是提高土地承包权的持有成本。也就是说,土地作为稀缺性生产资料,放在那里属于资源浪费。因此,可对土地撂荒采取一些强制性措施。一些地区正在尝试这类做法。土地撂荒认定比较麻烦,这种做法的实施难度比较大。

   第二种是征收财产税。对于不从事农业生产经营的人来说,土地承包权实际是一种“财产权”,即不从事劳动而获得收益的权利。在西方私有制国家,针对对土地征收不动产税,土地放在那里的财务成本很高。我国的财产税征收还没完全起步。这种做法短期不解决问题。

   第三种激活集体所有制。比较温和的做法是利用“三权分置”政策,将土地承包权虚拟化,将承包户的权利置换为集体股权,将地块集中到集体,实施集体“反租倒包”,运用集体经济组织的力量来解决土地细碎、地权分散、土地资源再配置等问题。比较彻底的做法是结合即将到来的第三轮土地承包,整合国家投入的基础实施资金,将土地收归集体后,全面实施土地整治,然后进行土地重划。

   目前来看,利用好“三权分置”政策,实施集体返租倒包,不失为各方面都容易接受的方案。

   2021.1.25

  

  

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