向德平:贫困治理的中国经验:政策逻辑与实践路径

选择字号:   本文共阅读 155 次 更新时间:2021-02-14 21:56:06

进入专题: 脱贫攻坚   贫困治理  

向德平  

  

   【摘要】贫困治理在凝聚多元主体、整合多方资源、协同多种机制、缓解多维贫困、激发内生动力、完善乡村治理体系等方面发挥重要作用。中国的贫困治理以消除贫困为目标,以创新、协调、绿色、开放及共享发展为动力,构建政府、市场、社会多主体参与的贫困治理模式,为世界减贫事业提供了“中国方案”。本文梳理了中国贫困治理的政策逻辑,分析贫困治理的实践路径,探寻贫困治理的发展走向。

   【关键词】贫困治理 政策逻辑 实践路径

  

   中国扶贫经历了新中国成立后的救济式扶贫、改革开放时期的小规模区域扶贫、经济快速发展时期的大规模开发式扶贫、全面建成小康社会时期的脱贫攻坚等阶段。党的十八大以来,中央高度重视扶贫开发工作,把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置,动员全党全社会力量参与脱贫攻坚,出台了一系列重大政策措施,脱贫攻坚取得了历史性成就。一是贫困人口大幅度减少,贫困发生率大幅度降低,到2019年底,中国贫困人口减少到550 万人,贫困发生率下降到0.6%;二是贫困地区经济社会全面发展,贫困人口生活水平大幅提高;三是脱贫攻坚的制度体系基本建立,政策体系逐步完善;四是贫困群众内生动力不断提升,贫困地区脱贫能力显著提升;五是农村基层社会治理体系初步形成,治理能力显著提高(张杰,2019:1)。中国走出了一条具有中国特色的扶贫道路,形成了贫困治理的“中国经验”为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。

  

   一、贫困治理的缘起

   20 世纪90年代以来,“治理”的概念在全球范围逐步兴起,学者赋予“治理”以新的含义(俞可平,2001:40-44)。治理理论的创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙认为,治理是一种由共同目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现(罗西瑙,1995:5)。全球治理委员会指出:“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度,以及种种非正式安排”(全球治理委员会,1995:23)。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益(俞可平,2000:5)。

   贫困治理是伴随着“治理”理念产生的概念。贫困治理强调治理主体的多维性,在精准识别的基础上因户施策和因人施策(黄承伟、王猛,2017:1-5+47+89);贫困治理是指政府、市场组织、社会组织等多主体资源投入并相互协商、协作的过程,其总体效应是减少贫困、提高社会均衡程度(李雪萍、陈艾,2016:86-91);有效的贫困治理可以促进贫困地区经济、社会的发展,预防缓解各种社会矛盾的发生(苏海、向德平,2015:144-148)。贫困治理是政府、市场组织、社会组织等多元主体,在平等合作、协商共治基础上,为贫困地区、贫困人口提供精准化、专业化、多样化的帮扶,帮助贫困地区、贫困人口摆脱贫困、实现内源发展的过程。

   贫困治理是因应扶贫形势的变化而产生发展的。随着经济社会的发展和扶贫形势的改变,传统政府主导型扶贫模式的不足逐渐显现:其一,在传统扶贫模式中,政府占绝对主导地位,市场力量、社会力量的资源和优势未能充分发挥;其二,在传统模式中,政府既是政策制定者、政策执行者,又是评价监督者,缺乏科学合理的决策、监督与评估机制,易助长非制度化行为(范和生、唐惠敏,2017:45-52+75);其三,传统扶贫忽视贫困群体在反贫困中的主体性地位,贫困群体自身的积极性、主动性和创造性未能充分发挥;其四,传统扶贫重视“输血”,忽视“造血”功能的培育(马忠才、郝苏民,2012:55-59),导致贫困群体的内生动力和发展能力不足,扶贫“治标不治本”“久扶不脱贫”;其五,传统扶贫采用“一刀切”“大而全”的帮扶方式、帮扶内容,忽略了贫困群体间的多样性以及个体间的差异性,未能根据贫困对象的致贫原因和贫困深度分类施策(庄天慧、杨帆、曾维忠,2016:6-12);其六,传统扶贫注重收入贫困、忽略资产贫困,注重收入补偿、忽略资产建设,注重生存保障、忽略可持续发展(李静,2017:127-131+166)。

   到2020年贫困人口同全国人民一同步入小康社会,是我党的庄严承诺。这一目标不仅是要消除农村贫困人口的收入贫困,还包括改变其思想观念、教育文化、自我发展能力乃至心理精神等方面的贫困状态,传统“灌水式”“输血式”的扶贫模式,依靠单一扶贫主体、采用常规帮扶方式很难达到满意的脱贫效果,因此,构建多元参与的贫困治理格局势在必行。

  

   二、贫困治理的政策逻辑

   中国的贫困治理坚持“人人共享社会发展成果”的本质要求,以消除贫困、实现共同富裕为目标,以创新、协调、绿色、开放和共享发展为动力,构建政府、市场、社会多主体参与的贫困治理模式。

   (一)界定贫困治理的主体。

   贫困治理改变了政府单一主体的帮扶模式,倡导社会各界参与到贫困地区的建设与发展中,构建政府、市场、社会多主体的贫困治理模式。政府、市场、社会等多元主体为贫困治理注入了多种资源,推动贫困治理向专业化、精准化的方向发展,满足贫困人口多元化、差异化的现实需求,实现“资源”与“需求”的有效衔接,提升扶贫工作的精准性和有效性。贫困治理转变传统“主客二分”的思维方式,将帮扶对象也视为扶贫主体,充分挖掘贫困社区、贫困人口的优势资源,将优势资源作为反贫困的重要要素,引导贫困群体更主动、积极地参与到贫困治理中。

   (二)厘清贫困治理的本质。

   贫困治理坚持“人人共享社会发展成果”的本质要求,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点,充分调动人民积极性、主动性、创造性,切实提升贫困人口生活水平、发展能力,维护最广大人民的根本利益,保障贫困人口共享社会发展成果。贫困治理尊重贫困人口的主体地位,注重培育贫困人口的主体意识和发展能力,通过赋权、教育、培训、就业等方式,引导贫困人口主动参与社会建设,激发贫困人口内在发展动力和发展信心。贫困治理不单从物质上解决贫困问题,而且致力于让贫困人口成为更好的“人”,只有解决了“人”的自我发展的根本问题,才能使贫困人口彻底摆脱贫困,确保贫困人口共享社会发展成果。

   (三)确立贫困治理的目标。

   中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。贫困治理以消除贫困、实现共同富裕为目标,既注重解决物质贫困、经济贫困,也注重解决精神贫困、文化贫困;既关注贫困群体当下的生存需要,也注重提升贫困群体的内生动力和发展能力;既着眼解决眼前的贫困,也要求挖断穷根、斩断贫困代际传递;既要金山银山,也要绿水青山。贫困治理从经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”的总体布局来构建贫困地区的发展图景,推动贫困地区的全面发展,着力解决发展不平衡不充分问题,推动实现全体人民共同富裕的宏伟目标。

   (四)明确贫困治理的动力。

   发展是解决当代中国一切问题的总钥匙,是推动中国社会前行的总动力(人民日报,2012:1)。创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展为贫困治理提供源源不断的动力。坚持创新发展,进一步调整产业结构,优化产业布局,推动传统农业的转型升级,培育新兴产业,发展服务业;坚持协调发展,充分利用东部的资源优势、人才优势、技术优势帮扶中西部地区,实现优势互补、共同发展;坚持绿色发展,引领绿色发展方式和生活方式,保护稀缺的生态资源,开辟一条经济发展和环境保护的双赢之路;坚持开放发展,加强与世界各国的交流与合作,分享贫困治理的经验,探索国际合作、发展的道路;坚持共享发展,不断缩小城乡收入差距,完善社会保障体系,推进基本公共服务均等化。

   (五)创新贫困治理的方式。

   贫困治理既强调政策支持,“把扶贫开发作为经济社会发展规划的主要内容,大幅增加扶贫投入,出台更多惠及贫困地区和贫困人口的政策措施,提高市场经济的益贫性,推进经济社会包容性发展”①人民网:《2015 减贫与发展论坛今日举行习近平发表主旨演讲(全文)》,http://politics.people.com.cn/n/2015/1016/c1001-27706189.html,2015年10月16日。,又注重激发贫困地区的内生动力,充分挖掘贫困地区的内在优势,合理利用外部资源和力量,提升贫困地区的内生发展能力,保障贫困地区、贫困人口摆脱贫困,走上发展致富之路。贫困治理创造性地提出了精准扶贫、科学扶贫、社会扶贫、内源扶贫、生态扶贫、教育扶贫、资产收益扶贫等方式,既优化了贫困治理体系,增强国家减贫行动对于贫困地区、贫困社区和贫困农户减贫与发展需求的回应能力(吕方、梅琳,2017:35-40),又能够根据贫困地区的实际情况采取相应的举措,保障了扶贫工作的科学性与精准性,有利于贫困地区实现持续脱贫。

  

   三、贫困治理的实践路径

   贫困治理是国家治理的重要组成部分,在消除贫困、推动国家治理现代化中发挥重要的作用。中国在实践中探索出一系列贫困治理的实践路径。

   (一)凝聚多元主体,建立协同机制。

   长久以来,政府在扶贫中占据主导地位。传统的政府主导的大规模开发扶贫,存在三个方向上的短板:其一,政府主导的大规模开发扶贫,容易陷入“规模化”迷思,即片面追求发展规模而与贫困地区自身特点结合不够,易忽视贫困地区间资源禀赋差异、经济社会文化的异质性(向德平、黄承伟,2016:14);其二,政府单一主体的减贫模式,存在效率的困境和资源总量受约束的问题;其三,压力型体制、晋升锦标赛体制下,政府主导的扶贫模式存在策略性行动、变通执行等异化行为。因此,调动市场主体和社会组织参与贫困治理,是国家贫困治理体系成熟与完善的必然路径。一个国家贫困治理体系的完善程度和贫困治理能力,很大程度上取决于能否协调运用政府、市场和社会三种机制。贫困治理强调多元主体的参与,在尊重政府主导地位的同时,促进市场、社会等主体充分参与减贫行动,通过多元主体的协商共治,有效衔接、协调三种机制,保证减贫的质量与效益。

   (二)整合多方资源,发挥专业优势。

贫困治理的主体是多元主体,多元主体具有各自的优势与资源,在贫困治理中发挥不同的作用。政府具有政治优势和公共权威,在贫困治理中,政府制定国家经济社会发展战略并推动实施,为贫困人口脱贫增收提供宏观环境;完善社会政策体系,改善贫困人口的福利状况,增进其应对各类社会风险的能力;制定和实施有针对性的专项减贫战略,帮助贫困地区、贫困社区和贫困人口改善所处的外部环境;鼓励市场主体和社会组织参与贫困治理,并提供指导和支持。市场在资金、技术、信息等方面具有天然的优势,能够从资金、人才、设备等方面积极支持贫困地区经济发展项目和社会事业项目的建设。部分企业与贫困村或贫困农户之间建立结对帮扶关系,为其提供资金扶持、生产资料扶持、就业安置、技能培训、产品助销等帮扶,充分发挥了市场在贫困治理中的作用。社会组织具有专业优势,能够专业、精细、灵活地介入精神贫困等长期被忽视的领域,为贫困人口提供心理疏导、精神关爱、关系调适、能力提升等服务,帮助贫困人口重塑生活信心、提升自我发展能力、融入到时代发展的大潮流中。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 脱贫攻坚   贫困治理  

本文责编:admin
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 公共经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/125134.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统