朱伟东 王婷:非洲区域经济组织成员身份重叠现象与消解路径

选择字号:   本文共阅读 381 次 更新时间:2021-02-13 01:49:04

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朱伟东   王婷  
东共体条约和南共体条约并未就人权问题的管辖权予以明确规定,但从东共体法院和南共体法院审理的几起有关人权领域的案例中可知,区域经济组织法院均将管辖权拓展至人权事项。(36)一国若既是东共体又是南共体成员,发生有关人权问题争议时,两个共同体的法院就存在潜在管辖权冲突。另外,非洲区域经济组织司法机构宽泛的管辖权延伸到人权领域,极易造成与非盟法院的司法管辖权冲突,这是因为几乎所有的非洲区域经济组织成员均是非盟的成员国。根据非盟在2000年7月颁布的《非盟宪章》,非盟将建立非盟法院且会在宪章中规定该法院的规章、组成和功能。(37)虽然目前非盟法院尚未建立,但未来非盟法院与各区域经济组织法院在人权领域也存在潜在的管辖权冲突。(38)

   管辖权冲突会鼓励“挑选法院”和重复诉讼(repeated litigation)等行为。原告方根据自身利益权衡“挑选法院”,造成了法律的不确定性,剥夺了被告方预知未来调整行为能力的实体法和程序法,增加了法律成本。(39)重复诉讼导致了稀缺法律资源的浪费,降低裁判的可预见性,影响争议解决机构的公信力。布施(Busch)认为,对原告来说“挑选法院”的关键不是挑选那些和原告理想中的裁断更贴近的法院,而是挑选那些争议解决机构的裁决先例更有利于它日后针对其他成员国提起诉讼。因此,“挑选法院”涉及具有多重身份的成员之间的歧视,通过选择法院,原告可以选择在那些成员国更容易受到它所创设的先例的影响的国家提起诉讼。(40)

   3.引发不同区域经济组织间法律制度的适用冲突

   不同区域经济组织法律制度在适用方面的冲突,主要表现为不同区域组织之间法律适用的冲突和某一区域经济组织法律制度与成员国国内法之间在适用上产生的冲突。对于非洲国家来说,如果要想真正实现地区一体化,实现货物、人员、服务、商品和资本的自由流通,就要切实履行有关地区性条约所确立的各项义务。(41)但非洲重叠的国际机制安排让非洲国家面临履行国际条约两大难题:一是针对相同问题不同条约的相同规定,成员国面临履行重叠条约义务的优先次序问题;二是针对相同问题不同条约的不同规定,成员国履行相关规定时存在冲突问题。首先,当非洲国家属于两个或以上的区域经济组织成员时,它所承担的共同体法律义务存在重叠,相应地就会出现履行条约义务的优先次序问题。目前,非洲的区域经济组织条约中都尚未就与其他区域经济组织重叠义务履行先后问题有所规定。(42)成员国宪法也没有此类规定,这就会产生一些实际的问题。例如,坦桑尼亚《宪法》就没有对各共同体法的地位等级问题做出明确规定。如果坦桑尼亚同时违反《东共体条约》和《南共体条约》的规定时,共同体法院以哪个条约为依据进行审理?若东共体法院和东南非共同市场法院对同一问题做出了完全相反的裁决,以哪个法院的裁决为主?诸如此类的法律适用问题会影响货物、资本、人员和服务的自由流通,从而阻碍非洲经济一体化的进程。

   成员国就相同义务的重复履行也加剧了自身的交易成本。区域经济组织的多样性体现在资本和人口组成、市场规模、体制结构、任务和目标等各不相同,尤其是不同区域经济组织彼此间的个别规定是相互冲突的,这就导致了成员国履行各区域经济组织条约义务更加困难。(43)2019年生效的《非洲大陆自贸区协议》也会面临此类问题:协议的规定可能和现有的各区域经济组织的经贸制度产生法律适用方面的冲突,这会对非洲大陆自贸区的发展产生不利影响。(44)

   某一区域经济组织与成员国之间在法律适用上的冲突,主要是由于区域经济组织相关创立条约和成员国国内宪法没有对国际法和国内法关系做出规定,或规定不明确而引起的。国家需要处理好区域经济组织相关创立条约(共同体法)和国内法之间的关系。当共同体法和国内法发生冲突时,国内法应规定协调此类冲突,以更好地实现区域经济组织共同体条约的目标。例如,《东共体条约》第四条规定,“成员国和共同体就相同问题具有类似的规定,当二者产生冲突时,共同体法优先于国内法”,这是否就意味着东共体和成员国之间一直就存在相似的规定呢?东共体条约并没有说明当成员国的某项规定与共同体规定不符或者不符合共同体的目标时,共同体法的地位是否还是优先于国内法?由于东共体条约的规定模糊,这就潜在加剧了共同体法在国内适用的困难。《西共体条约》第三条虽然规定《西共体条约》对所有成员国都具有效力,但是该条约并没有规定西共体的其他法律制度在成员国国内的效力问题。

   非洲一些区域性组织的成员既有普通法国家,也有大陆法国家。两种法系对国际法和国内法的关系有不同的认识和实践,即使同属一个法系的不同国家之间,在对待国际法和国内法之间关系上也可能态度迥然。在这种情况下,需要各成员国在其《宪法》中对国际法和国内法的关系做出明确且统一的规定,以推动共同体法在国内法院得到统一的解释和适用,从而促进一体化目标的实现。但实际上,很多非洲国家的《宪法》对国际法与国内法的关系付诸阙如,或语焉不详,更不用说对共同体法在国内的适用做出明确的规定了。例如,布隆迪是东非共同体、东南非共同市场和中非国家经济共同体的成员,但布隆迪《宪法》并没有规定各共同体法在国内的具体适用,如果共同体法与布隆迪国内法有冲突,到底以哪个法律优先?

   综上,成员国身份重叠现象所带来的不利因素比其优势更为突出。“意大利面碗”现象可能导致资源浪费,而且它所产生的重复义务也会耗费大量的精力和财力。(45)区域经济组织的多样性和成员国身份重叠已经扭曲成一个模糊的相互竞争的交织网络,导致非洲国家间由于多样的贸易规则而增加了贸易交易成本,阻碍了整个非洲区域一体化的进程。

   非洲区域经济组织成员身份重叠的消解路径

   非洲国家在考虑是否加入某一区域经济组织时,大都出于自身利益的考虑,但它们很少注意到成员身份重叠现象给经济一体化带来的负面效应。例如,西非大国尼日利亚更倾向利用不同的区域经济组织成员身份,权衡利弊以解决“博科圣地”的安全威胁问题;(46)作为南共体成员国的莫桑比克,由于担心其商品进入南部非洲关税同盟后同南非的产品竞争存在巨大压力,它对申请加入南部非洲关税同盟持有消极态度;(47)作为中非经济共同体成员国的安哥拉,出于对南非在南部非洲关税同盟中的经济主导地位顾虑,也表示暂时不会考虑加入南部非洲关税同盟。(48)但是,更多的非洲国家则像尼日利亚那样为了各自的国家利益,选择加入了多个区域经济组织,这就造成了很多区域组织身份重叠,从而在整体上影响了非洲经济一体化的发展。一些非洲区域经济组织和相关机构已认识到这一问题,并开始重视成员身份重叠现象对经济一体化带来的消极影响。2015年南共体行政秘书劳伦斯在约翰内斯堡会议上指出,“尚未引起重视的多成员身份重叠现象是造成区域经济机制能力建设不佳的原因之一。”(49)2018年非盟、联合国非洲经济委员会和非洲发展银行发布的《第七次评估非洲区域经济一体化》报告中指出,非洲国家已经意识到多成员身份重叠带来的挑战,并采取相应行动缓解这一现象。2019年非洲开发银行发布的《非洲经济发展报告》中再次强调,“15个非洲区域经济组织存在大规模的成员身份重叠,这一现象在一定程度上阻碍了人员、货物、资本、服务的自由流通”。因此,对非洲国家而言,如何消解非洲区域经济组织成员身份重叠现象,已成为一个十分迫切的问题。

   为消解身份重叠现象,非洲一些区域经济组织在经济一体化发展的不同阶段采取了相应措施。例如,1994年5月生效的《阿布贾条约》采用“自下而上”(Bottom to Top)的方式,逐步减少区域组织数量,分阶段实现在2028年成立非洲经济共同体、统一非洲大陆市场的目标。虽然《阿布贾条约》多次提及“区域经济组织”,并规定通过对各个区域经济组织的活动进行统一、协调和逐步一体化来建立非洲经济共同体,但该条约并未就有关区域经济组织在非洲经济共同体内的关系做出明确规定。(50)2002年非盟在官方层面正式承认8个区域经济组织,旨在缓解多成员国身份重叠现象。虽然非盟在年度报告中提及多成员身份重叠现象是阻碍非洲经济一体化实现的原因之一,但《非盟和地区性经济共同体关系议定书》中并未就各区域经济组织间的重叠关系予以明确规定。非洲国家逐步意识到,采用“自下而上”的方式一方面加剧了成员国重叠现象,不利于各区域经济组织条约的履行,另一方面经济一体化程度不同的区域经济组织间相互嵌套拖慢了整个非洲大陆经济一体化的进程。为此,2015年6月10日正式成立的非洲三方自贸区决定,采取“自上而下”(Top to Bottom)的方式进行结构改革,要求签署并批准该条约的成员国履行条约义务。非洲三方自贸区一方面加速了非洲经济一体化的实现步伐,另一方面也在一定程度上缓解了区域经济组织因为多成员身份而导致区域贸易协定履行困难的现状。但非洲三方自贸区也存在上述弊病,《非洲三方自贸区协定》并未明文规定三方自贸区成立后取消先前存在的区域性经济组织,因此也不可避免地造成三方自贸区与东共体、南共体和东南非共同市场在管辖权和法律适用方面产生冲突,特别是涉及不同原产地规则适用的冲突。(51)2019年5月30日生效的《非洲大陆自贸区协议》的宗旨之一是解决成员身份重叠现象带来的挑战,加速地区和大陆一体化进程。(52)但是由于非洲大陆自贸区仍处在第二轮谈判期,诸多制度和机制还处于协商阶段,例如有关争端解决机制的设立、原产地规则等均尚未达成共识。因此,非洲大陆自贸区在未来特别是在贸易争端方面仍可能存在诸多法律方面的不确定性冲突。(53)

   基于已有研究成果以及其他一些区域经济组织的成功实践经验,非洲区域经济组织成员身份重叠现象的消解可以重点从以下三方面着力。

   (一)严格按其地理位置归属规范成员国加入各区域经济组织

   例如,属于北非地区的国家,如果已是其他区域经济组织的成员国,不可再申请加入北非地区以外的其他任何区域经济组织。据此,摩洛哥不可再申请加入南共体、东南非共同市场等区域经济组织。这种做法可以缓解成员国重叠现象的日益复杂化趋势,削弱非洲国家积极加入各区域经济组织的热情。另外,一国在加入区域性组织时,应借鉴欧盟的做法,采取一国一成员资格,即所谓的“一个国家、一个共同体”原则。(54)一方面,一国一成员资格可以消解不同共同体法在国内适用的等级问题,减少修改国内法律的经济成本;另一方面,一国一成员资格在投资争端解决的管辖权划分问题上更加明确,鼓励投资者将投资争端提交给区域共同体法院裁决,促进区域法律的完善和法律一体化的实现。(55)

   (二)强化区域经济组织司法机构的强制性和执行性内涵

   许多非洲国家加入多个区域经济组织,是为了利用各区域经济组织有关贸易方面的便利规定。但由于非洲区域经济组织的司法机构均未规定其强制性和其做出的判决的绝对拘束力,从而导致了两个不利的法律后果:一是区域经济组织司法机构做出的判决在各成员国内得不到有效实施;二是即使成员国违反了区域经济组织的条约规定,也没有相关强制惩罚措施监督执行。这就造成非洲国家争相加入多个区域经济组织,而不用担心因违反各区域经济组织条约而承担的实际后果,从而无形加剧了非洲区域经济组织多成员身份重叠现象,也极大地削弱了区域经济共同体法的实际效力,不利于区域经济一体化的发展。因此,非洲区域经济组织需要建立一个强有力的区域经济共同体法执行机制,监督各成员国对共同体法的履行,对违反共同体法的非洲国家实现强制执行处罚措施。

有关区域经济组织司法机构强制性的规定和实践,可以参考借鉴欧盟和非洲商法协调组织(OHADA)的经验。欧盟规定欧盟司法机构具有强制性,即不需要被告双方同意,只要存在违反共同体法的事实,欧盟法院就可对案件进行强制管辖。同时,欧盟法院的裁决具有强制约束力。欧盟法院与一般的国际性法院存在一个特殊而重要的不同,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西亚非洲》2020年第1期

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