许多奇:从监管走向治理:数字货币规制的全球格局与实践共识

选择字号:   本文共阅读 126 次 更新时间:2021-02-10 23:14:16

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许多奇  

  

   摘要:全球数字货币正沿着两个方向飞速发展,技术驱动下私人数字货币的自发秩序仍在不断生长,而国家规制下法定数字货币的公权扩张也日趋明显。纵观数字货币规制的全球格局,虽然各国在数字货币ICO和交易所监管思路及其最新发展各不相同,但都是在促进金融创新与防范风险之间寻求最优平衡。因地制宜,我国亦不应采取单一的监管或控制思维,而应更多地寻求公权力机构和私权力平台合作,规制理念宜从政府监管向共同治理模式变革:从链下管制走向链上链下相结合的全域治理,从政府直接监管走向“第三方护卫”的间接治理,从国家规制走向超国家规范的规制治理。

   关键词:数字货币  监管  治理

  

   引言

   随着网络信息技术的迅速发展,经济、社会以及个人生活的方方面面都不可逆转地呈现出数字化的内嵌式变革。数字化不仅仅是一种信息技术方式的进步,更构成了经济社会的一种结构性变迁:个人生活成为一种数字化生存,传统经济演变为数字经济,传统社会转化为数字社会。作为新型数字化经济社会基础架构的数字货币也应运而生,蓬勃发展。就发行主体而言,数字货币可以分为私人数字货币与法定数字货币两大类:前者是数字货币市场自发秩序的产生,后者则代表着国家对货币发行权的规制和垄断。以私人数字货币为例,全球总市值在2018年1月曾高达近8,000亿美元,数字货币的交易所多达327个。2019年6月18日,Facebook为代表的大型科技公司(BigTech)入场,基于区块链底层技术推出的稳定币Libra,更是引发了广泛的争议。2019年7月16日与17日,美国最高立法机构国会的参众两院接连召开听证会,研判Libra及其对消费者、投资者和美国金融系统的影响。

   私人数字货币在蓬勃发展的同时,引起了各国政府对金融稳定和安全的担忧,促使中央银行纷纷加入研究法定数字货币试验的行列。我国早在2014年即着手研究法定数字货币,今年10月9日,人民银行联合深圳市人民政府正式开展数字人民币红包试点。与此同此,有关数字货币的顶层设计也受到中央的高度重视,成为下一步立法的重要内容。10月23日发布的《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》第19条明确规定,人民币包括实物形式和数字形式,意在明确数字人民币的法定地位。10月29日十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中,也提及“稳妥推进数字货币研发”。毫无疑问,数字货币的法律框架和治理路径问题,既有理论探索意义,也有重要现实意义。

   目前来看,数字货币的挑战已然显现,而全球数字货币的法律规则仍在形成之中。不论数字货币是继续沿着去中心化的私人加密货币演进,还是趋向代表国家的央行法定数字货币发展,都会引起人们的思考:私人数字货币在这场公权力和私权力竞争中是继续存续下去,还是发展成以政府为主导的中心化格局?各国针对数字货币的监管是各具特色还是殊路同归?各国对数字货币的单向监管最终会走向多元治理吗?本文将从数字货币的两大发展方向、规制的全球格局及其模式变革进行系统梳理和评析,比较域外数字货币的实践应对,提出数字货币从监管走向治理的具体路径。

  

   一、数字货币的两大发展方向:公权力与私权力之竞争

   (一)技术驱动下私人数字货币的自发秩序

   一般而言,私人数字货币的概念,是指“分布式的、开源的、基于数学的、分散的”受加密保护的可兑换虚拟货币。大致可分为两类:(1)可兑换的(或开放的)数字货币,包括在实际货币中具有等价价值,并且可以来回兑换的虚拟货币;(2)不可兑换(或封闭的)数字货币,则仅用于某个特定的虚拟域或虚拟世界。需要指出的是,私人数字货币的法律性质与其具体交易密切相关,证券、财产、货币等性质不可一概而论。私人数字货币的另一个重要特点是,没有中央政府行政权力控制,也不受中央银行直接调控、监督或监管。比特币是作为第一个点对点推广的协定,从产生伊始就是中央银行法定货币的替代方案,其吸引力来自点对点结构的高效性,也归因于人们对自由处置货币权力的渴望,某种程度上拥有事实上的非国家化货币发行权,成为某些国家或地区中央银行所控制的本国法币的替代。有学者即认为,不管私人数字货币的性质是货币、财产还是其它,其最终目标是成为一个支付系统,取代、补充或与传统支付系统竞争。

   在私人数字货币领域,比特币与区块链密切相连,以太币与智能合约携手而行,各种类型的技术创新和数字货币种类急剧增长,全球首次代币发行(ICO)和数字货币交易所的数量都在快速攀升。究其原因在于:一是私人数字货币代表了一种技术发展趋势,具备实现廉价、快速和直接的国际资金转移等独特优势,技术本身推动创新发展。基于技术设计和不同的经济激励和惩罚机制,PoW(工作量证明)机制和PoS(权益证明)机制构建了激励相容的开放环境,让众多互不相识的参与者自愿参与,一起对区块账本信息进行验证、确认和达成共识,形成统一的交易账本,从而可在无需第三方机构的情况下实现资产的确权、交易和转移,从而用共识的理念解决了私人发行数字货币上的技术难题。二是各国监管由于地域限制存在天然的制度空隙,私人数字货币监管套利普遍存在。对于私人数字货币的持有和使用者而言,可以轻易地绕过严格监管的法域,到监管宽松的国家和地区开展ICO和形成交易所等活动,从而在过去几年间激励了全球数字货币的勃兴。

   全球私人数字货币的兴起,反映了政府信用货币的衰落以及对政府垄断货币发行权的不满。有学者将私人数字货币的用户分为六大类:(1)货币自由主义者和技术无政府主义者;(2)不信任政府的经济悲观主义者;(3)匿名交易者和匿名投资;(4)推崇区块链应用的技术用户;(5)加密资产的长期投资者;(6)押注短期价格涨跌的投机者。只要这些用户在全球范围内广泛存在,私人数字货币就会长期存在。但另一方面,由于没有政府信用背书,也缺乏大型机构担保或其他有形资产强有力支持,私人数字货币往往容易陷入严重信任危机,密码费率波动大且容易被网络不法分子滥用。随之而来的一系列问题是:如何对其监管以有效保护持有者或投资者的权益?各国是采取一致行动进行监管?还是在从绝对禁止到放任自由发行的光谱中任意选择适合自己的监管方式?传统监管手段是否对数字货币行之有效?不论如何,值得注意的是,私人数字货币的全球“去中心化”的口号和无政府主义的主张,更像一个叫醒电话,唤醒中央银行重视法币价值稳定,唤醒中央银行不能忽视数字货币这一难以回避的技术浪潮,唤醒中央银行应重视央行货币与数字技术的融合创新……

   (二)国家规制下法定数字货币的公权扩张

   根据国际清算银行支付和市场基础设施委员会(CPMI)的界定,法定数字货币具有四个属性:一是发行人为中央银行,二是货币形态数字化,三是可获取性较为广泛;四是技术上采用基于账户或代币的技术。与私人数字货币相比,二者最大的差别不在于技术,而在于发行主体的垄断性。换句话说,私人数字货币的产生,首先挑战的就是国家对货币发行的垄断权。诺贝尔经济学奖获得者保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)从中央银行的角度来观察私人数字货币,就认为“比特币是邪恶的”,如果个人使用比特币而非法定货币,中央银行将无法控制货币供应量。因而,许多国家在加强私人数字货币监管的同时,也积极开展法定数字货币研发试验。

   从2016年开始,各国中央银行逐步开展基于区块链技术的央行数字货币实验。当然,各国法定数字货币试验的目的不尽相同。有的国家是为了绕过单边经济金融制裁,稳定本国经济发展,如委内瑞拉和俄罗斯。有的国家是为了实现无现金社会或普惠金融,如瑞典央行电子克朗测试的e-krona项目和塞内加尔普惠金融试验。还有很多国家进行数字货币试验,旨在推动本国金融制度改革,如突尼斯于2015年发行eDinar,用于即时移动汇款,在线和亲自支付商品和服务、汇款、支付账单、管理政府官方身份证明文件等。根据今年一项针对全球66家央行的调查反馈,目前有80%的央行在研究法定数字货币,10%的央行正在对法定数字货币的技术解决方案进行开发或试点试验。

   我国是最早关注并倡导法定数字货币研究的国家,并已取得显著进展。早在2014年,人民银行就开始论证法定数字货币的可行性,还专门成立了人行数字货币研究所,基于我国“中央银行—商业银行”二元体系,开发了准生产级的法定数字货币原型系统。今年8月商务部公布数字人民币试点地区后,10月份人民银行即在深圳进行了数字人民币成功试点。与域外法域相比,我国采取了非常严格的法定数字货币路径,强调货币的法定性和强制性属性,自2017年就明文禁止了代币发行融资。

   在某种程度上,法定数字货币的兴起反映出公权力对于私人主体觊觎货币发行权的警惕,但另一方面,私人数字货币的法律性质取决于具体的交易条件,虽名为“货币(currency)”,但不能一概而论视作一般等价物的“货币(money)”。质言之,法定数字货币之“此货币”并非私人数字货币之“彼货币”,不能将二者关系简化为相互取代的问题。而且,考虑到法定货币在法律强制力上的地域性,禁止私人数字货币也难以实现限制跨地域线上私人数字货币的存在和流通。尤其是站在跨境金融开放的立场上,基于市场的私人数字货币与基于国家强制的法定数字货币之间,亦具有相容性以及同生共存的基础。

   (三)数字货币双轨相容发展的三个基础

   私人数字货币和法定数字货币在各自的轨道上飞速发展和扩张,具有各自的合理性,在可预见的未来,全球数字货币双规相容发展仍将是主要趋势,其深层原因体现在三方面:

   其一,数字货币的公私合作,是全球“去现金化”社会的共同需要。数字货币不仅改变了货币的实物形态,也带来了支付手段和支付体系的数字化,在更广泛的意义上,数字货币的“去现金化”已悄然演变成易于为人们接受的“普惠金融”,旨在为低收入家庭和边远地区等弱势群体提供包容性金融服务。数字货币的另一个意想不到的好处还体现在应对新冠疫情的全球公共卫生危机中,世界卫生组织也鼓励使用非接触式支付技术,以防止钞票可能携带和传播冠状病毒。不可否认,“去现金化”是数字经济发展的必然趋势,许多国家都表达了促进全球数字化支付体系的愿望,甚至希望正式地、渐进地促进公共部门和私人机构之间的合作。

   其二,通过技术互通和信息共享解决本国金融市场现实问题,是数字货币公私合作的共同愿望。数字货币双轨发展虽然涉及货币发行的控制权问题,但更多的是技术去中心化和规制集中化之间的张力问题。一方面,中央银行发行法定数字货币本身不可能采用完全的去中心化区块链技术,而且它与大型数字货币平台之间的相互操作性,也可以增加法定数字货币跨境流通的普及性。另一方面,通过公私平台间的合作及其“信息共享”,帮助创建不可更改和可追溯的记录,与“独立审计师和监督者”等实体共享,从而降低私人数字货币平台的合规风险,更有效地保护数字金融市场中的投资者利益,并反过来促进整个数字货币市场的健康发展。

其三,以区块链技术为主导的跨境支付方式是公私合作构建国际新金融格局的机会。通过中性的区块链技术,能够大大减少“从交易执行(到确认和)到结算的信息传递时间”,不仅支持了消费者对跨境支付的需求,而且能够对“证券、大宗商品和衍生品交易”进行交易后处理,并改善清算流程。不仅如此,在当前的全球跨境支付体系中,传统发达国家主导了环球同业银行金融电讯协会(SWIFT)和纽约清算所银行同业支付系统(CHIPS)核心系统,(点击此处阅读下一页)

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