田国强:国有企业股份制改革和中国制度的平稳转型

选择字号:   本文共阅读 5647 次 更新时间:2006-12-31 15:31:11

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田国强 (进入专栏)  

  

  中共“十五大”作了一个举世瞩目的决定,要对全国35万4千多家国有企业(其中有24万多家是小企业)实行“抓大放小”的改革措施,将股份制作为国有企业改革的一个主要方向。所谓“抓大放小”就是抓活大的、放活小的,即在大中型骨干国有企业建立现代企业制度,实行公司制(股份制)改革,对中小型企业则实行多种所有制,包括私有(出售给个人)、职工所有(股份合作制)、合资,还准备采取兼并、改组、联合、租赁、承包经营、破产等措施,概括起来就是,“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程”。由于党代会特定的政治动员效应,这一决定立即在中国大陆刮起了股份制、股份合作制改造的旋风。“一股就灵”、“国有企业股份制改革要大干、快上”的论调,很快就在许多地区冒了出来,把前几年那种一哄而上的房地产热、开放区热那一套用到了国企改革上。一些县市原来国企改革毫无动静,现在却突然宣布属下企业已有八九成变为股份制或股份合作制了。国外也有一些学者马上跟进,认为股份制是对社会主义市场经济的重大理论创新,而中小型企业的股份合作制采用职工董事会一人一票的决策方式,则是明显地超越西方式一股一票的制度创新。

  究竟应当如何看待和评价中国国有企业股份制改革,实行什么样的股份制?是实行国家或集体掌握控股权的股份制,还是实行股民掌握控股权的股份制?我倾向于后者。本文首先论证,随着市场化改革进一步的深入和市场体系进一步的完善,产权明晰、股民掌握控股权的股份制比国家或集体掌握控股权的股份制要更有效率;然后,分析股份制、民营化改革的适当速度和规模,以及在民营化改革过程中要注意和解决的问题;最后讨论另外一个非常重要、但前几年在学术界中未引起足够重视的问题,即机关事业单位人员严重膨胀的问题。这是一个比国有企业改革更关键、更困难、但又必须解决的问题,而且还牵涉到政治体制改革,对中国制度的平稳转型具有举足轻重的意义。

  

  一、国有企业股份制改革的迫切性与必要性

  

  中共十五大把国有企业的改革看作是当前国民经济中最重要的任务,正式决定对国有企业实行大规模的股份制改革,其影响重大、意义深远。1997年3月召开的八届全国人大五次会议上,李鹏的工作报告中就提出了对国有企业实行“抓大放小”的改革措施,“十五大”上又将股份制确定为国有企业改革的主要方向。由于中国大陆中共地位高于政府的国情,“十五大”的这个决定无疑具有把国企改革推向一个新高潮的影响力。

  毫无疑问,对国有企业实行“抓大放小”和股份制改革,是中国经济制度转型过程中的一大重要步骤,也可视为国有企业民营化阶段起步的重要标志。笔者在几年前就提出了中国经济制度平稳转型的三阶段论,即认为中国经济改革要平稳地完成向市场经济体制转轨的过程会经过三个阶段。第一阶段始于1979年的“松绑、放权”的经济改革,它以农村经济改革的启动为标志;第二阶段始于1992年邓小平的南巡讲话,以1993年“十四大”正式决定要实行市场经济为标志;第三个阶段,也是最后一个阶段,就是私有化阶段。这三个阶段的改革方针和策略应份别是经济自由化、市场化、和民营(私有)化。

  其实,从八十年代中期开始,中国就在摸索国有企业产权制度的改革,试行了租赁、破产、出售、股份合作制、股份制、合并、与外资合资等一系列措施,到1994年为止,中国的股份制企业已达2.58万家(其中工业类占48%,商业类占31%),城镇股份合作制企业达到了13.57万家,农村乡镇股份制企业也有285.33万家,占全国企业总数的10%。但是,迄今为止国有企业产权制度改革的试验所取得的效果十分有限。随着经济市场化程度的加深、非国有经济的迅速发展,国有企业在市场上面临与其他所有制企业的越来越激烈的竞争。虽然已经实行的国企改革措施使国有企业的效率比改革前有所提高,但国有企业的效益仍然远远不及非国有企业,出现了所谓的“老大(国有企业)不如老乡(乡镇企业)、老乡不如老百姓(私有企业)”的局面。

  结果,国有企业的问题日积月累,亏损面持续扩大,现在已面临着越来越严重的生存危机。首先,国有企业对全国工业增长的贡献越来越小,只占5%左右,而全国工业增长的95%靠的是非国营企业。其次,亏损面和亏损额持续扩大,大约三分之二的国营企业常年亏损,总体亏损额已大于盈利额,每年需要国家补贴几百个亿,造成严重的财政负担,国家已没有能力长期负担这么大的亏损。再次,不少国有工业企业已陷入停产、半停产状态,员工只能拿基本工资,有些企业甚至连基本工资都开不出来,许多工人收入很低,月收入只有200元左右,生活已陷入贫困状态。而且,这样的收入不仅是各类企业中最低的,而且比事业单位职工还少一半,造成了工人的心理不平衡。最后,由于未能建立对市场经济的有效调控与规范,国有企业资产以惊人的速度流失,资产总额严重萎缩。据有关部门估计,从1980年以来,平均每天流失国有资产价值一亿多元,累计已流失一万亿左右。如何解决国有企业的生存危机问题,已成为当前经济转轨中一个既重要又紧迫的问题。这也许就是为什么“十五大”把国有企业的改革列为当前经济工作中最主要的任务。

  事实上,目前加大国有企业改革的力度,已具备越来越有利的制度条件。经济自由化和市场化的改革已使过去以国有经济为主体的中央计划经济体制转变成了非国有经济占主体、以市场为导向经济体制,由于采取允许一定程度上的经济自由、承认个人利益、引进激励机制、让各种所有制展开竞争等改革措施,非国有企业(包括集体、私人、乡镇、外资和合资企业)蓬勃发展,非国有经济已成为大陆经济增长的主体推动力量,国有经济在国民生产总值中比重已从1979年的80%降到1996年的30%左右。价格体制改革促使竞争的市场价格体系基本形成,90%以上的商品价格和农产品价格已经放开,大多数商品的供求已由市场来决定;决定市场经济运作的要素市场开始成形,股票市场、房地产市场、劳动力市场等已初具规模。所有这些,为国有企业的民营或私有化奠定了基础,创造了加快向市场机制转型的条件。

  尽管国内不少官员和学者对国有企业的民营或私有化还持怀疑态度,但中国政府“抓大放小”的国企改革方针,其方向无疑是正确的,反映出认识上的一个很大的进步,说明中国领导人已经逐渐开始认识到,不采取坚决的和比较彻底的国有企业改革措施,是不可能从根本上解决国有企业的严重问题的。

  

  二、股份制应该以什么形式为主?

  

  当股份制的改革方向被确定之后,还必须考虑,中国应当实行什么样的股份制?是实行以国家或集体掌握控股权(从而控制经营决策权)的股份制,还是实行股民掌握控股权的股份制?从“十五大报告”的提法来看,中共目前想要实行的股份制主要是前者而不是后者,这似乎仍然反映出意识形态框框的束缚,并未真正按照邓小平的“猫论”原则行事。

  “十五大报告”中所谈论的股份制,是一种以公有经济为主体、国有经济控制国民经济命脉、控股权掌握在国家(实际上就是国有资产代理人)手中的那种股份制。“报告”中提到,中国必须坚持公有制这个社会主义经济制度的基础,要在公有制为主体的条件下发展多种所有制经济。为此,“十五大报告”对公有制的含义作了新的解释,“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成份和集体成份。公有制的主体地位主要体现在:公有资产在社会总资产中占优势;国有经济控制国民经济命脉,对经济发展起主导作用。”江泽民也提出,“股份制是现代企业的一种资本组织形式,有利于所有权和经营权的分离,有利于提高企业和资本的运行效率,资本主义可以用,社会主义也可以用。不能笼统地说股份制是公有还是私有,关键看控股权掌握在谁的手中。”

  上述对股份制的看法认为,在市场经济体制下也能搞好公有经济。但这一观点恐怕无论在经济理论上还是在经济实践上都得不到支持。当然,这种提法也可能是为了避免极左派在意识形态上纠缠,从策略上的考虑出发而不得不这样提,以便减少改革的阻力;而具体操作时再采取“挂羊头、卖狗肉”的做法。但是即使如此,上述提法仍然会给国有企业民营化改革带来一定的困难。可以肯定,以国家或集体掌握控股权(从而控制经营决策权)的股份制,不是最优的产权安排形式,只是一种“走弯路”的选择,改革进行到最后阶段,还是要回到股民掌握控股权的那种股份制。下面从理论和实践的角度作简短的论证。

  为了避免不必要的争议,首先要界定什么是私有产权和公有产权。现代产权理论认为,企业的产权(或称企业所有权)主要指对盈余的索取权和控制权的配置(划分),因而企业产权是一种契约关系。对企业产权(权利和义务)不同的划分,将决定不同的产权安排,从而产生不同的企业产权结构和产权制度。私有产权并不意味着所有与产权有关的权利都掌握在一个人手里,它可由两个或多个人拥有。例如,股东、经理和员工掌握的权利都是私人的权力,股东对资产具有占有权、有权阻止经理出让资产,经理对资产如何利用具有决定权,而员工有权力排斥股东或经理在契约期内为个人私利出让资产。所以,私有和非私有产权的区别在于,在私有产权情况下,当个人行使某种权利时,会排斥其他人行使同样的权利;而在非私有产权的情况下,当个人行使某种权力时,并不排斥他人行使同样的权利。因此,非私有产权,例如公有产权(包括国有、集体、或混合所有制中的国家与集体部份),都是不能明确界定的。

  股份制最大的好处在于,它可以促进和发展出一个完善的资本市场,客观地检验企业的表现和经济人员的业绩,能够起到公有制下上级部门考核所起不到的作用。因为,证券市场的正常交易会要求企业提供可靠的信息,只有当一个企业的业绩良好时,a人们才愿意花钱买它的股票;通过股票的买卖过程,市场就筛选出有效率的企业,淘汰掉低效率的企业。

  如果实行公有产权为主体的股份制,国家或集体仍然是最大的股东、拥有最多的股份,它自然就掌握了控股权,则企业的主管部门(不管它是国有资产管理部门、国有的行政性控股公司、还是行业主管部门)仍然和过去那样,控制着企业的人事任命权和经营管理权。这样,既然厂长、经理还是由主管部门任命,而企业的其他小股东无法参与企业的决策,那么,企业的决策权就还是被政府(或它委派的人)直接、间接地控制着。由于在厂长、经理和政府的主管机构之间,必然会有很多非经济的复杂关系,厂长、经理就不会单一地、全力以赴地关心企业的效益;如果企业出现经营亏损,厂长、经理也可以利用与政府主管机构之间的非经济关系,来逃避个人责任。所以,一般来说,与那些产权明晰界定清楚的、自我承担风险的、由股民掌握控股权的股份制企业相比,产权没有完全地界定清楚的、以公有占主导的股份制企业的生产效率是比较低的,竞争力也比较差。以公有占主导的股份制企业刚实行股份制时,因增资或兼并的规模效益,短期内可能改善效率,但随着市场体制的成熟和竞争的深化,与产权明晰的非公有经济股份制企业相比,公有股份制企业的相对效率还是会下降的。

  事实上,现在大陆许多已“股份化”的企业都是“换牌不转质、新瓶装旧酒”,其经营机制和企业领导权都是一切照旧。目前,大多数工人对实行这种股份制并不热情,都不太愿意参股,效益不好的企业里职工尤其如此。他们认为,企业亏损主要是国家设定的制度造成的,现在政府搞股份制、让职工买股票,无非是变着法子要老百性代替政府掏钱、去填补国有企业的亏损窟窿。因此,不少企业只好强迫职工入股,职工如不认购一定的股份就面临被开除的威胁,这会引起职工的进一步反感甚至反抗。1997年6月1日起施行的“上海市股份合作制企业暂行办法”规定,企业90%的在职职工必须成为企业的投资者。按照这一政策,如果不愿或没钱投资的职工超过了10%,就会发生强迫职工入股的情形。

  工人们对这种“股份制”的担心实际上是有依据的。从已经上市的股份制企业的情况来看,尽管这些上市公司是中国各地企业中的佼佼者,但很多上市公司现在都经营不良,亏损相当严重。例如,1996年上海的股市中期报表显示,共有30家上市公司帐面上出现亏损、或帐面上每股收益不足一分钱,占上海股市全部上市公司的12%。从最近公布的全国上市公司1996年报表看,亏损情况更为严重。深圳股市全部上市公司中,报亏企业由上年的11家增加到17家,平均每股亏损由0.(点击此处阅读下一页)

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