龙登高 王明 黄玉玺:公共品供给的微观主体及其比较——基于中国水运基建的长时段考察

选择字号:   本文共阅读 162 次 更新时间:2021-02-04 22:56:08

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   摘要:作为公共品的基础设施,由政府、营利性主体、非政府性非营利性主体三种不同供给方式的比较似属空白。在中国水运基建纵贯三个世纪的原始档案与深度调研的基础上,本文考察和比较公益法人、国营企业、现代公司三种微观主体,以及社会、政府与市场三种机制在基础设施供给上的特点、约束条件与绩效。计划经济下单一的政府所属企事业单位主导公共品供给难以克服根本性的制约,公益建造的局限性长远来说也很明显,现代公司提供基础设施则具有无可限量的拓展空间,能够更大程度激发微观主体活力的市场经济体制才能创造出更多更好的公共产品。公司治理下的竞争性中央企业脱胎换骨,在新世纪逐渐完善的市场经济制度下实现了自主创新,推动了中国水运基建的跨越式发展。三类微观主体在水运基建的历史与实践的比较研究带来学术创新与理论拓展。

  

   关键词:基础设施;公益法人;市场化;国营企业;现代公司治理

   (发表于《管理世界》2020年第4期)

  

  

   学术界一般认为基础设施是一种公共品,国内学者长期认为应该由政府及其企事业单位主导,现在越来越多的学者接受市场化供给模式。在政府与私营部门之外,还存在着各类民间团体与公共组织,同样可以成为基础设施的有效供给者。Ostrom及其合作者(Ostrom,1990;Ostrom,2000;Dietz etc.,2003)的研究表明,公共组织通过自我约束、自我治理在一定条件下也可以实现对公共领域的有效治理和利用。随着社会的不断发展,新的技术、制度、工具与组织方式重新塑造了公共品的供给主体与供给方式,政府所扮演的角色在理论和实践上都得到了充分的反思(Salamon, 2011)。龙登高等(2018)的研究表明,传统中国的民间组织主导了基层公共品的供给,包括桥梁、义渡、道路、水利等多种基础设施。学界逐步开始认识到政府、市场与非营利组织具有各自的特点,并且相互之间存在合作、互动解决社会问题的可能(Brinkerhoff etc.,2002;Salamon & Toepler, 2015)。①

   然而,三种主体不同供给模式的比较研究阙如,理论探讨仍有待提升。从清末至今,中国水运基建的供给主体依次经历了公益法人、国营企事业单位、现代公司三种模式,也对应着社会、政府与市场三种机制。本文首次整理了跨越三个世纪具有连续性的中英文原始档案,进行了深度访谈与实地调研②,在此基础上探讨不同机制和社会经济背景下基础设施供给主体的特点、约束条件与绩效,并进行历史比较和理论探讨。同时,新世纪中国水运基建由低迷迅速实现了跨越式发展,一方面验证了市场化现代公司主导基础设施建设的绩效,另一方面说明了激发原创研究的重要性。有的学者无视已经发生了脱胎换骨的变化,仍停留于世纪之初的数据与认知,却对当今现实评头品足;有的研究者则由缺乏自信转向盲目膨胀,一些长期实践中已被淘汰的观念沉渣泛起,造成理论与实践的认识混乱。伟大的实践呼唤理论创新。只有通过比较研究与长时段考察,才能有望正本清源,并校正未来的发展方向。

  

   一、公益法人供给及其局限性

  

   公益法人,即非营利性、非政府的独立机构。分别于1897年、1905年成立的海河工程局与浚浦局就是在特定历史背景下形成的非营利性专业机构,清末民国时期承担天津、上海两大港口的航道疏浚等公共事业(龙登高等,2017)。通商开埠后外国轮船航运带来了河道疏浚的新需求。在外方的压力和推动下,最初以“官督洋办”成立疏浚机构,继而成为公益法人,以中国政府相关部门的官员(包括外籍的海关税务司)组成董事局,设立以外国领事、外国轮船公司为主要成员的顾问局,洋总工程师全面负责机构运营、技术与管理事务。作为公益法人,要向中外利益相关方负责,因而信息公开、透明,运营规范而有效率,取得了良好的绩效(伊巍,2019)。公益建造、免费使用的这种模式,其实在中国源远流长。与18世纪英国、19世纪美国多由营利性主体尤其是公司经营收费公路、运河与铁路形成鲜明的对照,明清地方性基础设施,从资金筹集、主持修建、运营管理与后期维护,多由各种民间组织具体实施,有的长达数百年,相关的组织机构、治理结构、法人产权制度及市场机制都趋于成熟(龙登高等,2018a)。但是其局限性也很明显。

   一是业务范围的地域性。海河工程局、浚浦局是特定地域内,中外官商各利益相关方合作博弈的产物,其业务限定在各方所商定的地理范围内,专门服务于天津、上海的航道疏浚,几乎从未考虑向外拓展市场。传统时期民众公益建造的公共工程也无一例外都是地方性的。

   二是经费来源的地域性。津沪疏浚经费主要来自两地的海关附加税,其使用同时受制于中外政府,也受制于当地海关,还受捐纳方轮船公司与洋行的影响(龙登高等,2018b)。专项税注定了其经费使用的专门性,很难涉及疏浚之外的行业或区域以外的业务。

   三是缺乏利润积累途径,难以实现自我扩张。这是由公益法人的性质所决定的。海关附加税作为资金的主要来源,决定了其主营业务不能另外收取费用,只有疏浚与破冰主业之外的,诸如委托吹填、土地和船舶设备租赁等非主营业务才可以收费,然而毕竟为数不多。公益机构并非不能盈利,但利润积累有限,缺乏扩大再生产和拓展市场的内生动力。

   四是组织者、经营者缺乏拓展驱动。两大疏浚机构没有股东,即使有赢利也不能用于分红。组织者(理事、董事)尽职尽责,安于本分工作,但缺乏扩张的意愿。

   企业则不然,其资金来自于自身利润积累或资本市场,可以实现自我扩张和可持续发展。如果说公益法人是为了完成各利益相关方委托的目标,国营企事业单位是为了完成政府的任务,那么现代公司则是追求市场利润。在追逐和扩大利润的过程中,现代公司设法破除特定利益群体和地域的限制,也就是摆脱了North(2005)所谓的人格化交易的限制,从而具有非人格化交易的拓展性,能够面向市场寻求无限发展的空间。

  

   二、计划经济下政府主导公共品的根本制约

  

   1945年抗战胜利后,国民政府接收海河工程局、浚浦局,将其性质变更为事业单位。1949年后,人民政府在全国范围内统筹整合水运建设力量,系统规划与管理,逐步建立了国营企业(及事业单位)构成的计划经济下的组织体系。交通部统一领导的疏浚、筑港、设计与装备企业,保证了1950年代前期水运建设业迅速恢复发展(熊金武等,2020)。然而,国营企业、计划经济的痼疾很快使水运建设走向长达十余年的低迷乃至衰退,政府自营并完全主导公共品的根本制约表露无遗。

   其一,计划经济体制下依据身份与等级分配资源,水运基建各微观主体只不过是政府体系的一个组成部分,有严格的行政级别,缺乏自主决策权,也缺乏约束与激励。资源分配、上级指令与信息的传达都按相应的等级进行,政府认为重要的部门则给予较高的行政级别,管控的程度也更深。交通部所属水运企业多为厅局级单位,具有较高行政等级,在重工业优先的计划经济时期是受到重视的单位。企业及其员工均按身份与等级由政府配置资源,对市场激励机制极为排斥,干部由上级任命,工资来自财政拨款;工程与资源均由上级分配;政府负有无限责任,小至海员服装都得由国务院副总理讨论确定。即使到了1980年,能否实行计件工资制、微小至4分钱的奖金,也得多名中央领导亲自过问才能实施。③正是这样事无巨细都需要服从上级安排的体制,扼杀了企业获取资源、组织生产以及提高效率的创造力、自主权和积极性,成为我国水运基建行业长期低迷不前的重要原因。

   其二,政府通过计划的方式控制与配置资源,以“条条块块”为分配途径,各水运建设单位只能被动接受,这与竞争机制天然不兼容。“条”即中央部委的行业,“块”即地方政府,形成了中央直接控制的行业与自成一体的地方并存的“M”型体制(Qian & Xu,1993;Qian etc.,2006; Xu,2011)。看似完整的经济体或市场,在条块分割之下支离破碎,既阻挡着生产要素与资源的流动,也扼杀了竞争。水运建设行业中的天津、上海、广州、武汉各大航道局、航务局,都有着严格的地域界限,各企业只能在划定的区域内开展业务,不得随意逾越。主要港口建设与河道疏浚的投资大多直接由中央政府财政拨款,其他主体没有自主投资的权限,因而投资额始终有限,而且波动极大。

   其三,价格由政府确定,不能反映真实的资源稀缺程度,信号失真乃至消失。这导致生产要素的流动与配置,无法根据价格信号流向效率最高的领域和企业。④价格是一个灵敏的经济指标,生产成本、市场供求、货币供给等情况都会通过价格得到体现。企业可以据此调整产品结构与产量,政府可以据此及时了解市场运行状况,并采取有效的调控措施。而政府制定价格,则不可避免地存在很多问题。信息和知识在社会中分布高度分散,单一主体不可能实现有效的搜集、使用(Hayek,1945),同时政府对收集的信息也没有足够的处理能力 (Ellman, 1978),这从根本上制约了通过政府及其计划实现经济持续发展的可能性。

   中国的体量极大、区域差异也很大,为减轻信息处理的难度、方便管理,不得不维持原料价格、产品价格、员工工资等名义变量的长期稳定,这会导致价格信号的扭曲。如图1所示,1966-1978年天津航道局的工资十余年没有增长,相反还略有下降,总体维持在一个僵化不变的状态。

  

  

   图1  1966-1978年天津航道局工资变动(元)

   红色经济学家薛暮桥作为中国价格的设计者与实践者深知其弊(周建波、孙淮宁,2011)。因此,改革开放后包括薛暮桥在内的原先计划经济的制订者大多很快转变为市场经济的推动者(徐建青等,2017)。但他们仍然不放心市场,事实上大多数人都不放心市场——变动不居的价格、不确定的市场,总是让人担心,因而随时都可能遭受来自政府与社会的干扰。一旦政府企图以整齐划一、干净纯粹的直线思维与理想模式来规划和配置资源时,危机也就潜滋暗长了。

其四,微观主体缺乏市场激励机制与自主决策权,完全听命于政府安排,导致经济波动大,效率低下,这是计划经济又一不可克服的痼疾,水运建设业也深受其害。政府全面控制的初衷是实现平稳均衡发展,现在仍有不少人持这种看法,然而计划经济体制最大的缺陷恰恰是不能保证可持续的生产高效率(武力,2003)。如图2所示,1960-1977年和1978-1995年两个时段中的GDP增速方差分别为121.73和10.96,波动方差相差悬殊,而且前者17年间出现了6个年份的负增长,20世纪80、90年代改革开放尽管一直处于探索和摸索过程中,但经济负增长再也没有出现过。原因就在于本文所论四大痼疾,并直接表现为以运动方式推动经济建设就不可避免的出现中途调整、整顿、中断、延迟甚至下马,规划和建设都缺乏连续性,造成很多“胡子工程”、“癞痢头工程”。例如酒泉钢铁厂,从1958年到1980年建造方案变了6次都没有确定下来,直到八十年代初才有成品钢生产出来。⑤1962年曾有基建专家指出,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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