朱隽:气候变化与绿色金融国际实践

选择字号:   本文共阅读 86 次 更新时间:2021-02-03 00:30:40

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朱隽  

  

   在习主席提出“30·60目标”之后,我们对2016年以来我国参与的应对气候变化和绿色金融发展的国际实践进行了梳理,发现国际上应对国际气候变化的政策框架基本可以分为四大类:一是产业政策,二是碳税,三是碳排放权交易,四是通过绿色金融来支持碳达峰、碳中和。本文将对这四个方面进行具体介绍。

  

   主要国家实现碳中和的产业政策路线图

   截至近期,提出碳中和目标的国家有126个,占全球碳排放总量约51%。其中,不丹和苏里南已经实现了负排放,绝大部分国家承诺将在2050年实现碳中和,我国为2060年之前。上述国家承诺碳中和的形式绝大部分是政策宣示,剩余部分国家则以立法来保证承诺的兑现,其中,瑞典、苏格兰、英国、法国等国已经完成立法,欧盟、西班牙、智利等则正处于立法过程中。

   这些国家的产业政策大致有五条路径:

   第一,发展清洁能源,降低煤电的供应。比如2017年,英国和加拿大共同成立了“弃用煤炭发电联盟”,如今已有30多个国家参加;瑞典和奥地利也在2020年4月同时宣布实现无煤化,提前淘汰了燃煤发电。

   第二,减少建筑物的碳排放,打造绿色建筑。英国在这一方面做得比较好,早在1990年,英国就出台了全球首个绿色建筑评估方法BREEAM,如今全球已有超过27万栋建筑完成了BREEAM认证。欧盟计划在2030年,即十年后,实现所有建筑近零能耗。

   第三,布局新能源交通工具,减少交通运输业碳排放。在这条路径上,各国采取了不同的政策。比如德国为购置电动汽车提供6000欧元每辆的补贴;美国对新能源汽车的研发提供优惠的低息贷款;欧盟通过交通系统数字化发展减少交通的碳排放:具体来看,其通过一个连接欧洲的基础设施基金,向140个关键性运输项目注入22亿欧元,促成票务系统的电子化,减少碳排放。

   同时,欧盟也计划实现40个机场的互联互通,使用无人机来进行货运,既降低运输时间和成本,又能降低高达80%的碳排放。可见,欧洲各国的措施是层出不穷的。

   第四,发展碳捕获、碳储存(CCS)技术,减少工业碳排放。2018年英国启动了一个CCS试点的工厂,初步测算如果要在2050年实现碳中和,全球需要有6千个此类项目,而目前达到标准的只有几个,所以未来的40年里,任务仍然艰巨。

   第五,加快植树造林,抵消农业生产的碳排放。这一方面,拉美国家有着非常明确的措施和严厉的监管。

  

   碳税减排效果最佳 但易造成效率损失和监管套利

   国际社会应对气候变化的第二类政策措施是碳税,即对排放二氧化碳等温室气体的行为征税。目前,全球已有约30个国家实现了碳税,其中最早施行的是芬兰和波兰,这三十个国家的碳排放总量占全球碳排放量的5.5%。

   作为一种价格手段,碳税有着一系列的优点:

   第一,由于其直接增加了碳排放成本,因此减排效果快;

   第二,行政成本比较低,因为其可以依赖现有的税政体系实施;

   第三,政府确定税率以后,价格预期比较稳定,有助于企业安排中长期的减排计划;

   第四,碳税政策还有一定的灵活度,政府当局可以根据情况适度调整税率和优惠政策,不断来适应减排的需求;

   此外,税收收入可以用作收入再分配的资金。

   当然,碳税也存在着一定的缺点:

   第一,如果税率定得过低,那么对碳排放总量的控制力度会有所不足;

   第二,碳税的成本将不可避免地被转嫁给消费者,既影响了消费,又可能会在多环节征税从而导致重复征税;

   第三,跨国公司可能会将高碳业务转移到低税负或者零税负的国家,不利于全球减排的联动。

  

   碳排放权交易有效实施 金融市场应有所作为

   国际社会应对气候变化的第三大政策是碳排放权交易(ETS)。目前,全球已运行的ETS有21个,覆盖二氧化碳年排放量约43亿吨,约占全球总排放量的9%。在这21个ETS中,区域层面有欧盟,国家层面有瑞士、新西兰等五个小国,美、加、中、日等国则处于地方政府层面,比如我国有北京、广东等八个地方政府在进行试点。

   作为一种价格型工具,碳排放权交易有一系列的优点能够帮助达成政策设立的初衷。比如,政府可以确定每年碳排放总额的上限,从而让减排成果比较直观和明确;不同的ETS之间互联互通,可以促进跨境减排的协调,还可以促进碳市场流动性。

   不过,在实际操作中,它也存在着一系列比较明显的弱点。

   第一,政府设计配额时难度比较大,年度排放配额设置普遍比较宽松。其原因或是高估了市场对配额的需求,或是低估了减排技术的进步和企业减排的潜力,导致部分企业本年度未使用完的配额结转至下一年度使用,总体上降低了配额的需求,导致交易市场不活跃。

   第二,ETS在运行初期,对碳汇抵减的限制比较少。碳汇是指企业自愿减排并通过第三方的认证后可获得的排放额度,可以像碳排放权配额一样在市场上流转。一般碳汇价格比排放配额价格低,企业更愿意大量买入碳汇,一方面让配额闲置,另一方面也降低了配额交易的活跃度,导致碳市场激励机制无法发挥出应有的作用。

   第三,与碳税类似,碳排放权交易也存在碳泄露的风险,高耗能的企业可能会迁往排放成本比较低的地区。

   对于碳市场,国内还有一些认识需要进一步的统一。有一些观点认为,碳市场可能没有金融属性,但是从我国和国际社会的实践来看,我们认为碳市场天然具有金融属性,碳减排、碳中和是长周期的跨期投资,不确定性较高,要求市场有风险管理的工具和技能,需要市场发展相关的金融衍生产品,所以金融市场应当有所作为。

  

   关于金融如何支持气变融资的热议问题

   毫无疑问,气候变化将影响金融稳定和货币政策,国际机构和很多智库对这一点都有着非常充分的论述。在这一前提下,金融又该如何支持应对气候变化的融资呢?目前国际上对此有五个热议的问题:

   一、央行是否应该实行绿色宽松政策

   对于这一问题的争论主要是两个方面:一是绿色量化宽松是否超出了央行的职能范围;二是如果央行实施绿色量化宽松,是否违反了市场中性的原则。

   对于第一个问题,反对方主要是德国央行,在德国央行的观念中,量化宽松只是临时性的货币政策,央行职能不包括环境可持续和应对气候变化,如果央行用量化宽松来推动低碳转型,可能使央行负担过重。

   支持方是欧央行和英格兰银行等,他们认为央行的职能在扩展,2008年金融危机过后,维护金融稳定已经成为央行职能之一,是央行的重要使命,而气候变化毫无疑问会对系统性金融稳定构成威胁,所以央行应该研究和应对气候变化对金融体系的影响,所以他们支持研究绿色量化宽松对气候融资的影响。

   对于第二个问题,德央行坚持认为央行唯一的职能就是保持价格稳定,央行不应该直接购买绿色债券,否则将干扰市场,形成价格扭曲。而支持方认为,当前的QE政策在实际操作中已经偏好了高碳排放的企业,因为这些企业在银行贷款当中所占比重较高,所以QE助长了高碳经济活动,央行有义务纠正这个倾向。

   这一争论虽然还没有结束,但市场已经形成了关于如何实施绿色QE的两个设想,一是直接把ESG因素纳入央行合格资产筛选标准,二是央行不再买高碳企业的债券,避免对市场释放错误信号。

   二、是否应该降低绿色资产风险权重

   这一问题主要是国际机构在进行讨论,比如BIS和NGFS等提出在巴塞尔协议III的第一支柱“最低资本要求”下调整风险权重,主要包括两个渠道:一是资本充足率和净稳定资金比率,在风险权重资产计算中加入“绿色支持因子”,调低绿色资产的风险权重,或调高棕色资产的风险权重;二是逆周期资本缓冲,对高碳信贷业务多计提银行资本,以应对转型时期的大规模违约。

   这些措施虽然都得到认可,但并没有银行真正开展了这些业务,原因有两个方面:一是目前没有足够的数据来证明绿色信贷的违约率相对其他信贷更低,二是国际上没有统一的绿色金融分类标准,只有中国和欧盟有各自的标准,如果直接对风险权重进行调整,可能会引起一系列的“洗绿”的行为。因此,上述措施目前仍处于讨论阶段。

   三、央行的外汇储备管理中是否要纳入ESG的因素

   2020年,BIS对125家储备管理机构进行了一次问卷调查,调查中覆盖的外汇储备占全球外汇储备的90%以上。这一调查的结果显示,约50%的储备管理机构表示已经将ESG纳入储备管理,41%的机构表示已经投资了绿色债券,我国的外汇储备管理机构也参加了这个调查,结果比较一致。2019年,NGFS发布了央行开展可持续投资的指引,其中明确提出希望在央行的储备投资中注重ESG因素,这可能会成为今后储备管理的一个趋势。

   实践中,一些央行已经在渐进式开展绿色债券投资。比如,BIS表示将设立ESG投资池,将其负责管理的央行资金放入池子中;意大利央行和香港金管局等也重视ESG理念和绿色投资。

   四、绿色金融分类标准

   绿色金融分类标准是绿色金融发展的基础,它可以帮助界定哪些经济活动属于绿色,从而杜绝“洗绿”和“漂绿”的行为。

   目前在市场上有两大类的标准,一大类是市场主导、国际组织制定的国际绿色债券标准。另一大类是国别分类标准,主要有两个:

   一是中国的三大类标准,包括2019年发改委会同环保部、人民银行七个部委发布的《绿色产业指导目录》,人民银行发布的《绿色债券支持项目目录》,以及银保监会于2013年发布的《绿色信贷统计标准》;

   二是欧盟于2019年6月推出的欧盟《可持续金融分类方案》,虽然议会还未正式通过这一方案,但方案本身的基本内容大体明确了。

   因此,有明确绿色分类标准的只有中国和欧盟,国际社会也正在关注着中国和欧盟。在可持续金融平台下,中欧双方正在推动中欧绿色分类标准的趋同,避免国际绿色金融市场的碎片化发展,这一工作计划将于今年6、7月份结束。一些经济体也在等中欧的标准趋同,这说明中国和欧盟在这方面走到了世界前列,如果趋同工作成功结束,绿色金融的第一个国际标准将有望在今年七月诞生。

   五,气候信息披露问题

   当前对于气候信息披露问题的讨论主要在国际平台进行,以金融稳定理事会(FSB)的《气候相关财务信息披露工作组(TCFD)的披露建议》为基础,由可持续会计标准委员会等数个委员会围绕TCFD的标准进行整合。发达国家对于气候信息披露的积极性比较高,英国、欧盟、美国、新西兰等国都在呼吁进行强制性的气候信息披露。

  

   以绿色金融支持“一带一路”高质量发展

   近年来,我国绿色金融支持“一带一路”取得了部分积极进展。我国绿金委在2019年第二届“一带一路”高峰论坛时推出了《“一带一路”绿色投资原则》,将ESG的观念融入“一带一路”建设当中,目前已有近40多家中外金融机构签署该原则,获得了较为强烈的反响

   另外,中资金融机构,包括中资银行和储备注资的公司,也参与到“一带一路”绿色金融的部分工作中,比如赞比亚在十个省范围内发放了银团贷款,助推其粮价下降约50%;中巴经济走廊中,国开行以及其他中资银行会同IFC一道,资助了巴基斯坦第一个大型水电项目,属于绿色金融项目;另外,人民银行和IFC、泛美行、非行等也进行了联合融资的项目,数额达几十亿美元,支持了大量沿线国家绿色金融的融资项目。

  

   对中国推进绿色金融的政策建议

   国际货币基金组织对我国提出了三条建议:一是希望我国尽快在电力部门实施全国的碳排放交易制度;二是希望中国实施碳税;三是将碳税收入注入社保基金。

   另外,易行长在年初工作会上给中国人民银行提出了绿色金融工作的五条具体要求:一是要健全绿色金融标准;二是要求金融机构披露碳排放信息;三是出台一系列促进激励金融机构碳减排的政策;四是完善绿色金融产品和市场体系,发展绿色信贷、绿色基金、绿色债券等;五是加强绿色金融国际合作,将国内市场和国际市场紧密结合在一起,同时争取完成中欧标准的趋同。

  

   朱隽,中国人民银行国际司司长。本文系作者在第21期浦山讲坛上发表的演讲。

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