周弘:对外援助与当代国际关系

选择字号:   本文共阅读 207 次 更新时间:2021-02-01 21:08:01

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   第三,国家在制订外援政策的过程中要受到国内各种力量的制约,援助国的内部决策程序对其外援政策产生着重要的影响。除了对于国家决策施加直接的压力以外,在全球化时代,援助国内的各种力量已经开始绕过传统的国家利益代言人,与国外的机构、集体或个人发生了直接的沟通和交往,并且谋求自己利益的实现。援助国通过机构改革、部际交流与合作等方式,致力于使多种利益之间的矛盾内部化,并且根据国家的外交需要,在与外援相关的各个部门之间进行协调。

   最后,对外援助是以很少的政府支出造成较大国际影响的政策领域。援助国可以用少量的外援资金投入作为“杠杆”,在援助国俱乐部中倡导或推行某种政策目标、主张或观念,形成“主流观念”或时尚方式。这些观念和方式有些来自于援助国自身的遗产,有些来自于援助国和受援国合作的经验,它们经过外援俱乐部的提倡和推广就产生了远远大于单个援助国分别提供外援的效果。

  

   四、对外援助与当代国际关系

   对外援助涉及了多重的国际关系,其中包括援助国和援助国之间的关系,援助国和受援国之间的关系,还包括了主权国家和超国家外援行为者之间的关系等。

   1.援助国与援助国之间的关系。从国际关系的角度来看,西方发达国家的对外双边援助政策至少服务于三种目的:一是追求援助国的既得利益,包括短期的经济和贸易利益,但更重要的是长期的战略和安全利益,包括在国外“购买朋友”(即国际性的贿赂);二是谋求援助国广义的国家利益,包括塑造民族形象、提高国家声望、宣扬社会价值取向(如民主、法制、人权和社会团结)以及传播生活方式等;三是关注人类共同的利益,包括环保、缓解贫困和减灾救灾等,并且通过这些活动营造援助国的国家形象。

   各个援助国由于历史和国情的不同,对于上述利益的认同和追求的领域、方式和程度都不相同。它们之间除了双边关系以外,还会根据各自的能力、利益和价值取向,选择在不同的多边援助场所发挥作用。国际组织既是国家利益整合的场所,也是可能在国家之间达成一致意见的地方。小国通过国际舞台加强影响力,而一些关系到全球利益的领域也在国际舞台上得到强调和重视。在国际的场合,主权国家发现,由于它们都希望通过外援实现其利益,结果是它们单独实行的援助政策往往相互竞争和抵触。但援助国通过多边的磋商机制,可以在很多问题上达成协议或取得一致,形成主流观念和合力,对整个世界发生影响。它们通常会在一些带有全球性的问题上达成较多的一致,而在其他一些方面则会形成不同的利益组合。

   2.援助国与受援国之间的关系。从援助国与受援国之间的关系来看,力量对比的不对等是引起援助国国内因素外部化的一个主要原因。根据经合组织2001年的统计,1999年,美国的官方发展援助拨款仅占其GNP的0.1%,只有少数北欧国家和荷兰达到或超过了0.7%。但发达国家将这些十分有限的国内资源用于极端贫困的国家,就会在那里形成数量可观的资源。这些资源既可以用于发展经济,也可以用于强化政权,还可以用于改革制度。总之,援助资金可以转化成多种力量,而受援国出于不同的目的,会愿意得到这笔资源,甚至为之付出一定的政治代价。

   由于力量对比的失衡,掌握了资源的援助国就获得了一种超越传统主权国家的政治力量或筹码,用以实现对于弱国的政策干预,甚至政治干预和渗透。当然,这些干预或渗透往往是在受援国“自愿”的基础上发生的。而且,伴随着观念、方法和制度等“软件”转移的是资金、技术和设备等急缺“硬件”的转移。一位瑞典国际发展合作署的官员称:“假如受援国能够提出很好的项目建议书,那么我们会很乐意扮演一个次要的角色,并且提供我们擅长的东西,比如说是技术。”但正是由于发展中国家缺乏这样的软力量,缺乏从政府到社会对于发展道路和方式的认同,从援助国转移到受援国的外援才渗透到了受援国从发展战略规划、经济货币政策,一直到民主政治选举等各个领域里的活动,即对外援助干预了受援国的内部事务。

   3.在超国家、次政府和非政府层面上的关系。除了国家以外,活跃在外援领域里的行为者还有超国家的组织、次政府以及非政府组织。它们的工作超越了国家的藩篱,根据各自的专业领域建立起全球性的网络。在这一过程中,它们以其专业知识影响着整个世界,包括受援国和受援国的社会及民众。

  

   五、结论

   在全球化的时代,世界上出现了一个多元外援行为者追求不同目标的混乱局面。首先,援助大国继续通过双边援助,发挥其优势,并且致力于以少量的投入回收数倍的实惠;其次,一些具有相近目标的援助者在共同的基础上,谋求增强整体实力和实现整体利益;第三,在国际层面上,经过援助国之间的协商形成了一系列或明或暗的原则、标准、规则和程序;最后,许多援助国内的“官民合作”和“地方参与”,以及非政府组织的国际化都使得国家非主体化、“超越国家中心”的现象不断出现。此外,对外军事援助继续起着在援助国内保护就业,在受援国内阻碍发展的作用。上述混乱局面由于国际社会中各种不民主、不公平现象的存在而加剧。

   对于能够调动本国的“软国力”,自主地制订发展战略,并主动地合理地利用外援资金加强国力和造福人民的发展中国家来说,强大的国家功能成为引导多元外援提供者“为我所用”的必要中介。对于在“硬国力”和“软国力”方面都处于劣势的发展中国家来说,发展合作项目的成功与否,最主要的还是取决于受援国在文化和精神等“软”领域里的同等地位原则和“自强”精神。在国际关系处于无政府的状态和条件下,主权国家必然要利用对外援助追求其利益,如果受援国没有足够的文化力量去回应和利用这种国际财政转移支付中的经济、政治和文化力量,反作用于“外援伴随干预”的时代潮流,那么对外援助自身是不会有利于发展事业的。

  

   摘自中国社会科学院院报2007-2-15

  

  

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