吴士存:“后疫情时代”的南海形势及中国的应对之道

选择字号:   本文共阅读 531 次 更新时间:2021-02-01 13:16:38

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吴士存  
同时,“准则”磋商也事关重构基于规则的南海地缘政治版图,域内外相关方必然会有不同的政治考量和利益诉求。目前,“准则”磋商已经进入单一磋商文本第二轮审读,即将进入第三轮审读,但这也标志着相关各方间的矛盾和分歧将渐渐暴露出来。某些声索国也会充分利用“准则”达成前的这段窗口期加速推进“准则”原则、内容或精神宗旨所约束或禁止的单边行动,如争议海域的单边油气开发等。

   美国“印太战略”的主要目标之一,就是建立由其主导的地区秩序。但在美国眼里,中国与东盟国家的“准则”磋商“缺乏透明度”,是对其这一目标的挑战。譬如,“准则”磋商中有关争议地区的联合军事行动和资源开发等方面内容都是美方在南海问题上重要利益所在。因而,美国与某些声索国“里应外合”、干扰“准则”案文磋商进程的力度将只增不减。

   第二,声索国南海政策调整的挑战。越共将在2021年第一季度召开十三次全国代表大会。此次会议对于越南而言将是具有里程碑式意义的重大政治事件。为全力保障会议顺利召开,越南近期在南海问题上会采取相对保守、谨慎的态度,但其对南海油气、岛礁主权等利益诉求并未发生根本性转变。

   菲律宾将在2022年上半年迎来又一轮的权力更迭,未来菲律宾南海政策将如何发展还存在较大变数,而杜特尔特式的务实主义南海政策将面临更弦易张的考验。倘若菲律宾新政府在南海仲裁案、争议海域油气开发、海上务实合作及中菲南海问题双边磋商机制等问题上“倒行逆施”,中菲海上分歧和矛盾再度激化或将不可避免。

   第三,中美南海博弈的加剧。2020年5月20日,美国白宫发布的《美国对中华人民共和国的战略方针》提出,“作为全球航行自由行动计划的一部分,美国正在推回中国的‘霸权主义自信’和‘过度主张’。美军将继续在国际法允许的地方,包括在南海,行使‘航行权’和‘行动权’。美国正在为地区盟友和伙伴发声,并提供安全援助,帮助他们提升能力,抵御中国利用其军事、准军事和执法力量胁迫和在争端中取得胜利的企图。”美国已经将中国定义为“第一战略竞争对手”,因而为维持对西太平洋地区秩序的主导权地位,是不会容忍中国挑战其在南海地区军事力量的压倒性优势的,也不会放过利用南海问题遏制中国的契机。

   第四,其他域外利益攸关国也将继续参与南海的地缘政治角逐,在南海规则和秩序重构的过程中谋求利益最大化。

   日本、澳大利亚、印度,甚至英国、法国等域外国家“染指”南海将会加剧大国在南海的地缘政治竞争的复杂态势。出于实现政治大国和军事大国目标的需要,日本希望借助美国“印太战略”,进一步增加在南海的军事和“准军事”存在,除了增加海上和空中自卫队在南海的常态化存在之外,还可能在南海周边地区建立军事基地。

   《领导文萃》:在“后疫情时代”,南海形势具体将如何发展?越南、美国等区域内外各方在南海可能会有哪些新的动向?

   吴士存:疫情结束之后,南海地区秩序重构将随着“准则”案文磋商进入“深水区”,力量分配格局加速变化而进入关键阶段,越南、美国等区域内外各方出于实现自身利益诉求最大化的需求,将加快调整各自南海政策。在越南等声索国看来,这是其“浑水摸鱼”的机遇,而美国政府也可能在大选结束后继续拿南海问题做文章。

   第一,美国在南海针对中国的军事行动以更加多变、更为丰富多样的形式呈现,中美南海军事较量陷入长期“拉锯战”的可能性越来越大,南海安全形势持续紧张升温的态势短期内难有根本性转圜。除了常态化的航行自由行动、使用传统方式实施海空抵近侦察及威慑、加大纠集区域内盟友及伙伴国在南海开展联合军演等军事活动外,美军还将采取更多令人意想不到的方式保持在南海对中国的高压态势。伴随着美军在南海保持高强度、高频率、多手段对华军事活动,中美两军海空力量在南海“短兵相接”式的战术层面较量在较长时间将成为一种常态,海上紧张升温的安全形势难盼缓和。

   第二,以美越合作为主要内容的美与域内声索国里应外合,将是影响南海形势发展的一条主线。

   在美国的“威逼利诱”之下,加之海上有关争议再度升级的影响,菲、马、越等国可能会渐渐融入美国“印太战略”的布局之中,提升与美国在军事安全领域的合作。其中,越南与美国在军事安全领域的合作可能会出现更多的“黑天鹅”,如向美军开放金兰湾作为补给基地,建立情报共享机制,甚至开展海上协同作战等。菲律宾在2022年上半年实现国内权力更迭后,不排除重新巩固并强化与美国军事同盟关系及在南海问题上协作的可能。

   第三,相较于菲律宾南海仲裁案,新一轮南海法理斗争的尖锐程度将有过之而无不及。受美国背后操纵、国内反华亲美势力掣肘,越、马等其他声索国的鼓舞,菲杜特尔特政府在南海仲裁案上的“模糊”“暂时搁置”的立场所面临压力与日俱增,且难以指望即将出现的菲新政府延续这一政策。倚仗美国和一些欧盟国家的支持,越南在挑起中越法律战方面迈出实质性步伐将是大概率事件。仲裁裁决的“死灰复燃”和越南提起南海仲裁的叠加效应,将使得南海法理斗争形势严峻程度超乎寻常,尤其是中国南海断续线与历史性权利、南沙群岛整体性及西沙群岛领海的国际法基础及南海岛礁法律地位等问题将成为各方关注的焦点。

   第四,“准则”案文磋商、海上务实合作将步入“艰难期”。一方面,争端国间在“准则”限制什么、限制谁,以及适用海域范围、是否具有法律约束力、如何监督实施、是否设立执行机制等关键问题的分歧将浮出水面;另一方面,美、日、澳等域外国家在南海岛礁军事设施部署、争议海域军事活动和油气开发等问题上各有关切和图谋,将通过各种渠道对案文磋商施加影响,加上仲裁裁决负面影响逐步显现,因而“准则”磋商难以一帆风顺,且如若挑战应对不当不排除陷入“持久战”或僵局的可能。与此同时,仲裁裁决实质上已掏空了争端方间在南海争议海域开展海上合作的基础,因而随着菲、越、马等声索国重提仲裁裁决,中国与声索国间的油气共同勘探开发等海上务实合作将面临难以预料的困难。

  

   中国的应对之道

   《领导文萃》:面对南海形势“再度动荡”的可能,在您看来,中国在南海将面临哪些新的挑战?

   吴士存:中国在南海问题上一直以来都面临四个方面的挑战:一线维权挑战、法理挑战、规则制定挑战、舆论与话语权建设挑战。这四大挑战具有一定的长期性。就目前而言,中国在南海问题上所面临的、最为紧迫的挑战包括三个方面:

   第一,中美在南海爆发小规模海上冲突,或出现局部海上危机的可能性不能排除。目前,中美两军在南海接触最为频繁,美军“任务式指挥”体制赋予了一线人员较大的自由裁量权,加之中美双方业已建立的海空危机管控机制,因美方的单边主义和冒险行为而局部“失效”,两军在南海频繁相遇而导致擦枪走火的可能性大大提升。

   第二,“准则”案文磋商过程中某些声索国和美国将保持默契,并与中国针锋相对,干扰“准则”磋商进程,并把“准则”可能难以如期达成共识的责任“甩锅”中国。

   中国在2018年11月东亚领导人系列会议期间就提出了三年内完成“准则”磋商的愿景,受到东盟国家和国际社会的一致认可。某些声索国为了在“准则”案文磋商博弈中实现自身在南海利益诉求的最大化,将拒绝接受甚至抵制中国推出的合理诉求与主张,并单方面提出过分要求;而美国则透过域内某些声索国达到干扰“准则”磋商进程、与中国展开地区海上规则制定竞争的目的。美国及某些声索国在“准则”磋商问题上“逢中必反”的立场势必会影响“准则”磋商进度,加之2020年“准则”案文磋商计划因新冠肺炎疫情而不得不暂时推迟,实现“准则”磋商“2021愿景”面临挑战,前景不容乐观。

   第三,台湾民进党当局可能会在南海问题上“开倒车”。自蔡英文2016年上台以来,台湾当局在南海问题上采取了“切割大陆、呼应东盟、迎合美日”的立场,不仅对域外国家在南海的挑衅性行为装聋作哑,对域内国家的侵权举动更是视若无睹。未来四年,民进党当局为获得美国对其“台独”理念的支持,抵消来自中国大陆的压力,不排除其把南海问题作为讨好美国的筹码。

   一方面,台湾当局可能会迎合美国,最大限度压缩中国大陆南海权利主张的需要,调整南海断续线和历史性权利主张。美国一直希望台湾能放弃南海断续线主张。南海断续线是两岸在南海一脉相承的权利主张的重要基础,倘若台湾当局采取“退缩”立场,则必将对中国大陆南海主张带来难以预料的挑战。

   另一方面,2016年5月以来,岛内不时传出把太平岛租借给美国的信号。台湾目前实际控制的太平岛地处南沙群岛“心脏”位置,距离美济礁约130公里、永暑礁约170公里、渚碧礁60公里。有关信息显示,目前太平岛周边港口可停泊最小3500吨,甚至万吨级以上舰船,岛上拥有可供起降C-130运输机的机场跑道,具备美军部分舰机停泊条件。在此背景之下,随着美国在南海逐步推进实施“印太战略”,民进党当局可能会以“人道救援”“国际合作”的名义,向美军开放使用太平岛。一旦美军进驻太平岛,无疑将对中国大陆在南沙群岛的安全构成威胁。

   《领导文萃》:面对来自声索国和非声索国、区域内和地区外的军事、外交、舆论等多方面挑战,您认为中国该如何应对?

   吴士存:中国当务之急是需要保持战略定力,避免被单边主义、冒险主义“牵着鼻子走”,赢得中美南海博弈的主动权,防止掉到美国所设计的、利用南海问题打乱中国实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴总体战略布局的陷阱之中。

   第一,排除干扰、坚定不移地推进“准则”磋商,让“准则”真正成为南海和平稳定的“定海神针”。“准则”将有助于规范、约束区域内外有关国家在南海的单边油气勘钻活动、军事行动、岛礁占领等行为,同时也会就管控分歧和潜在危机、增进互信及开展环境保护、海上人道搜救等海上务实合作做出制度性的安排。中国应抓住“准则”磋商的契机,给域内外各方在南海“什么能做”“什么不能做”建立起一套行为规则和规范,以此约束有关声索国海上单边行动,同时降低南海形势发展中的美国等域外因素的影响。

   第二,推进在南海的软实力和硬实力建设,提升管控海上形势发展的主动权。

   在软实力建设方面,以民事化和国际公共产品提供为导向,推进南沙岛礁设施建设,回应国际社会诉求,彰显负责任的地区大国形象。中国可以陆地面积较大、建有机场跑道的南沙三大礁(美济礁、永暑礁、渚碧礁)为载体,发挥2020年4月18日设立的南沙区的行政管辖功能,在南沙岛礁开展科研、教育、生态环境保护等方面的民事化建设。其中,美济礁可以考虑发展旅游观光业,打造成为“国际旅游开放岛”。

   在硬实力层面,中国要整合现有海上力量,着眼于未来海上战争样式的变化开展海上能力建设。针对美国及其盟友和伙伴国在南海常态化的军事部署、频繁的军事活动和针对中国的海空军事行动,中国有必要从适应未来战争形态的需要出发,推进在南海地区的反侦察、反威慑、反情报搜集能力建设,加快形成战略威慑力,以达到维护在南海主权、海洋权益、安全和战略利益的多重目的。

   第三,推进落实在《南海各方行为宣言》框架下的海上务实合作,通过海洋治理合作做大中国与东盟国家在南海的共同利益“蛋糕”。中国应抓住疫后南海沿岸国家对于推进区域一体化、加速经济复苏的迫切需求,提升在海水养殖、海洋科研等海洋经济科技领域的务实合作,同时还可就防止海盗、航道安全、海上搜救等与海洋经济发展息息相关的领域与有关沿岸国建立治理合作机制。

   第四,把应对新一轮“法律战”作为涉南海各方面工作的重中之重。一旦越南就中越海上有关争议诉诸仲裁或司法,以及菲律宾南海仲裁案负面影响继续扩大,新一轮南海“法律战”似乎在所难免。中国有必要从人才储备、相关法条的研究、利弊得失的权衡、证据链搜集等方面,提前做好预案,尤其是应加强对历史性权利和南海断续线的研究,从国际法语境对南海历史性权利提出更具说服力、更加全面、能为国际社会所接受的叙事表述。

   第五,探索建立大国南海竞争潜在冲突风险防控机制。中美两军已建立的《海空相遇安全行为准则》及重大军事行动相互通报等危机管控机制具有一定的“模糊性”,两方对某些内容的各自解释可能会产生冲突,因而中美有必要探讨在南海建立更为有效、稳定的新机制,以防止两军在南海出现擦枪走火。

  

   吴士存:中国南海研究院院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席

   来源:中国南海研究院

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