龙登高:基层自治成就大一统:制度基石与历史逻辑

选择字号:   本文共阅读 172 次 更新时间:2021-01-28 16:43:34

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龙登高 (进入专栏)  

  


   以往的印象或者说长期以来主流思潮认为要保持大一统,就要对基层进行严厉的管制,这样才能保证大一统,至少现在一些主流看法还是这样的。为了维护大一统,国家需要付出巨大的管理成本,而且难度较大,这在传统时期能够做得到吗?下面我主要从以下三个方面展开。第一,传统时期基层自治的表现和绩效:多样化的民间自组织形态。第二,民间自治的制度基础。第三,其内在的逻辑和历史实证。

  

  

   首先来看多样化的民间自组织形态。基层自治远不止是“官不下县”那么简单,多样化、全方位的民间自组织形态承载着民间的各种事务,形成自我管理和自我运行。

  

   1)家族与祠堂是基层社会核心,并与国家是相辅相成的,家族的共有财产族田,在广东福建等地比重很大,占到30%左右;2)公共设施建设我们过去常常讲到长城和大运河,事实上那些基层的桥梁等都是由民间合作的,从宋代以来随处可见。我曾经论述过的桥梁、义渡、茶亭,其他学者所论之道路、水利设施建设等等。水利工程建设,杨国安、和文凯等学者的研究,让我感受更为深刻,因为几个县之间进行协调是很不容易的,湖北湖南等地民间做到了。3)慈善,梁其姿做了很好的研究,虽然政府有一些力度,但主要是民间。徐跃对四川慈善组织十全会的研究则表明,民间的慈善组织和行为近代以来呈现政府管制加强的趋势。4)教育方面,主要私塾和书院承担。我祖父就是个私塾教书先生。书院即使在湖南安化这个现在的全国特困县,几百年来都由民间捐资维持。5)宗教方面,佛道寺庙遍布各地,当然不会存在处级和尚。乾隆末年John Barrow长住圆明园后南下,发现中国的宗教自由与多样化在欧洲是不可相像的。

  

   6)自由结社,至少宋以来大体如此,广泛分布。行会、会馆、商会等,在工商各业中形成行业协会,制订行业规则,不仅处理行业内部的协调,而且处理与外部的政府和社会的各种关系。在金融领域,合会之类由来已久。在体育、文娱方面也很多。如宋代杭州民间组织冲浪比赛,每年都有健儿伤亡,苏轼下令取消,有令不行;因为民间有极大的兴趣。此外还有秘密社会:哥老会、洪门、致公堂等等。可见,民间自组织体系是一种普遍的全方位的存在,而且源远流长。或者说,各层面、各领域相辅相成,彼此配合,推动着民间自我管理与自我运行。

  

  

   其次,民间自治的制度基础。一是法律,二是产权。法律方面,“官有正典,民从私契”,契约在民间纠纷的处理中起到法律效力。一般来说就是在民间先协调,由中人、族长、乡绅来协调,如果不成,再到县官,而县官就根据契约的规定来进行判决。另外,皇帝进行大赦的时候,如果大赦令跟契约相冲突,根据“抵赦条款”,大赦让位于契约,民间仍然按照契约规定来执行。宗法也具有一定的法律效力。宗族有执法上自主权,审判过程的参与权,和执行过程中的协助权。

  

   产权制度方面,包括私人产权和法人产权。土地私有产权在我的系列论著谈得比较系统了。让我惊讶的是至今仍有一些大牌学者都说传统中国不存在真正的私有产权制度,因为皇帝肆意掠夺百姓财产。我是湖南人,两千年来没有一个皇帝到过湖南,怎么可能直接到湖南来抢百姓财产。他需要派官员去操作,那么官员就成了皇帝抢夺民间财产的帮凶吗?最具有持续性的手段不就是税收吗?从委托-代理机制的框架下,皇帝最大的问题是要约束官僚体系,以免权力侵扰民间。在这里需要重申一下,私有产权在中国是相对完善的,契约就是产权的凭证,朝代鼎革不影响产权的延续。

  

   法人产权可以说是私有产权的衍生形态,反映了私有产权的发育程度。法人产权在公益机构、慈善机构会馆等非营利性机构当中都有呈现,族田、庙田、学田也可归属法人产权。这些法人既是产权单位在政府档案中有登记,同时也是交易单位,有时还是纳税单位。这一点在前引《廊桥遗梦》研究当中已经讲过。法人产权有三方面值得注意。

  

   第一,它是民间自身自发产生的。像我研究过的桥梁、义渡、茶亭,民间自生自发的的动员能力与组织能力让我感佩。过去很多时候,我们知道政府动员能力强,对于民间的动员能力有所忽视。第二,公开透明性,与自生自发产生的基层民主。这使得民间组织腐败较少,不会像政府那么多寻租机会与低效率,服务差。比如说公益法人的理事会,由民众自发推选首事(首士,董事),承担职责。以往有些人说传统中国的制度没有民主,这是因为他们不了解,其实我们看到在某种程度上基层普遍存在朴素民主的。第三,法人产权与法人治理,各类法人组织拥有田产、房产,有的还有基金。田产获取稳定的租金,基金通过放贷寻求增值。根据商定的章程进行法人治理,既有激励机制,也约束和违约惩罚的条款,形成了相对来说比较成熟的制度规范。

  

  

   再次,基层自治支持者大一统,有其内在的逻辑与历史实证。

  

   其一,基层自治能够制衡官僚体系,这一点可能以往研究很少关注到。官僚作为皇帝的代理人,皇帝需要他们去维护民间社会的稳定,但是代理人与委托人皇帝或者中央的利益不一定一致的。因此,一方面激励官员管理好地方,有效征税,而不是去竭泽而渔地掠夺地方的财富;同时,要约束官员自谋私利,甚至鱼肉百姓。皇帝最担心的就是官僚体系中的腐败,不仅过去皇帝是这样,现在的中央更是这样。所以不仅需要体制内的监督制度,中传统官僚制度形成了一套规范。而且需要外部制衡力量,用外部的利益群体去制衡官僚体系。

  

   外部制衡力量来自哪里呢?其中重要的来自基层自治。如果基层完全由官僚体系去全面掌控,那么农民就是官僚体系下面的农奴,而当基层能够自治的时候,他们就有希望去制衡官僚体系。一方面要减少官员控制资源与配置资源的能量,减少其寻租空间。这一点刚才我们一些前辈也谈到了,而当基层力量大的时候,变强的时候,它可以抗衡官员的狐假虎威,甚至可以和中央遥相呼应,自下而上地监督官员,能够把权力关进笼子。极端的例子是朱元璋,允许民众将他们认为的不法官员捆绑押送至京!当今我们反腐成果很大,主要是中纪委的英明领导,但美国没有党的领导和中纪委,不可能取得显著的反腐业绩,所以只好把反腐交给民间去做,让民间、让媒体、让全社会随时随地去监督官员,群众的眼睛是雪亮,像我们的朝阳区群众监督明星一样;几百美元的不当经费就会闹个沸沸扬扬。美国的基层自治比清朝要完善,但清朝的基层力量也是比较强的。

  

   权力受到约束,政府能力反而增强,这在英国光荣革命之后的历史得到表现。集中力量办大事,这是我们常说的优越性之一。可是美国没有这种体制也能办大事而且办的也不错,并不表明约束权力,政府就不能办大事。

  

   其二,基层自治的权力、责任与风险。民众通常是“反贪官,不反皇帝”。皇帝和中央的威胁并不来自基层。毛泽东熟谙此道。他敢于大胆地发动基层,他不满意自己建立起来的官僚体系,于是发动民间和基层去制衡官员,天下大乱不会影响皇帝。按照陈志武教授最新的研究,死于非命的中国皇帝,主要死于大臣(38%)、宗亲(26%)、敌对国(26%),真正来自于民众(农民起义)的,仅占1.6%。可以看到,对政权真正的威胁不是来自民间。毛泽东指定继承人都被成为他的威胁;现在习近平也明确说党内存在阴谋家。一般的民众不可能对政权构成威胁。

  

   直接影响民众对政权观感与印象的,是来自于民众身边的官员。当今民众对中央的评价高,对地方政府的评价低。我看了一些民调,对中央的民调都非常高,尤其是包括政治局这些高官,他们声望都非常高,直到被双规之前声望都是很高的,而且都是民众的道德楷模与导师,随时要学习他们的讲话;但是对基层地方的民意支持度都非常低。事实上如果对基层权力下放,那么风险就会分散。

  

   基层具有分散性与多样性,基层民众所反对的都是各自的地方官吏,不可能一呼百应地反对中央。我始终无法想像我们湖南和河北哪几个乡村能够联动起来去反对中央,几乎不存在这种可能性。即使某一个地方出现问题,也可能是局部的,不可能全国大多数地方同时出现同样的问题。关键是,当一个地方出现问题时,如果是基层自治的话,那自我解决就地消化了,万一出现不可解决的问题也不会连累或归咎于中央。所以,当权力在基层,责任也在基层,那么整体性风险就会分散。我们知道化解风险的方法是分散风险和转移风险。而当政府的权力深入到基层,其好处在于政府动员能力,但是成本很高,而且风险被集中而增强。计划经济时期权力深入基层,是为了控制民众,征收赋税。因为民众没有财产权,政府能够做到控制资源,权力无限。现在民众拥有自己的财产与独立经营,可以自由选择;农业税也被取消,还需要动员什么呢?只剩下代理上级控制基层,控制的难度大成本高,唯剩下扰民的负面印象。

  

   其三,基层自治激发民众的创造力,而且有利制度竞争与创新。草根民主,公开透明,激化民众的创造力。同时因地制宜,允许各个地方有不同的制度,一刀切所带来的危害不小。

  

   各地创新,通过比较,民众能够选择如何处理。比如张五常曾经说到,新劳动法全国执行统一的标准,如果有一个过渡,让一些县市执行新劳动法,一些县市暂时不执行,然后民众如何选择,你就知道哪个制度更好了,或者哪个制度适合哪些地区。具有生命力的制度被自愿选择,被移植,不断得到改善和扩展。反之,不具备竞争力的制度,就会被淘汰。

  

   其四,降低管理成本。大一统管制基层的巨大成本,不可承受。并不是说皇帝多么好,非不为也,是不能也。短缺经济下政府税收有限,无力供养众多的官吏。如宋代草市不收税。伯重教授的实证分析发现,以华娄地区为代表的江南地区,政府税收所占GDP的比重为4-5%。马德斌教授等也估计清朝税收约占GDP的5%;石锦建的研究亦表明,明代财政收入占GDP的比重,由15世纪初的9%,稳定下降至15世纪末的4%左右。无论是横向与同期的英国和欧洲国家比,还是纵向与宋朝相比,都是比较低的水平。光绪时全国公共建设的每年仅150万两。明代地方官二品至九品5836名,这个大概是跟现在一些县的官员数量差不多,当今一个县标配机构就达150个以上。

  

   最后需要谈一下大一统和大市场的益处,一方面,其规模效应与低交易成本有效地增强了向心力,另一方面,大一统之下跨地区调剂,能够增强抗风险能力。而所谓离心力甚至独立,其目的无非是为了自由;当基层拥有自由的时候,如果离开反而得不到大一统与大市场的收益。

  

   基层自治和大一统能够相辅相成,相得益彰,形成几千年来中国社会经济的相对稳定。

  

   (感谢清华大学社科学院王苗博士后的协助)

  

第二届北大经济史学大会主题演讲(2016.9)


并参考云南大学经济史专题讲座(2016.9)及


中国经济史学会年会主题演讲(2016.7)


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