朱芒:高校校规的法律属性研究

选择字号:   本文共阅读 153 次 更新时间:2021-01-27 23:23:18

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朱芒  
四、判例的结果特征

  

   (一)允许行政权的无边界扩张

  

   1.判例中行政权的扩张方式

  

   作为法人的高校,其原本自主管理的内部秩序正通过适用《行政诉讼法》的方式,逐步从法人内部分离出去,转变为行政权直接的构成部分,并由此将校规也纳入了行政权的体系之内。在导致这一结果出现的司法运行过程中,最为关键的是以下几个司法判断的环节:

  

   第一,基于高校学生权利救济的必要性,适用《行政诉讼法》旧法的第25条或新法第2条第2款“法规范授权”条款,从而将相关行为纳入行政诉讼法管辖范围。这个环节仅仅限于适用诉讼程序规范的领域。

  

   第二,由于被诉的高校行为属于“法规范授权”的行政行为,行使相应行政行为的高校由此就具有了行政主体的资格。此一环节是诉讼的事项由诉讼程序规范进入实体规范领域。在这一环节的判断方式方面,最初判决是通过法条中明示的文字表述方式来确定具体的行政主体,但是,在判例的作用之下,后续的判决未止步于这种形式性判断方法。之后的判决显示,即使没有任何的文字规定,被诉行为也同样无争议地认为属于法规范授权的行政行为,从而将此扩张成为对高校进行行政诉讼可以当然运用的一般适用性方式。这样的法律适用结果导致高校只要被诉,相应行为都可归入行政权之内。由此,从作为法人的高校中,不断能够分离属于行政权的部分。这里可以看到法律运行方式是,如需使学生的权利救济成为可能,就必须在法律解释论层面上将高校的行为解释为实质上的行政权的行为。其适用的结果是不断扩张行政权。

  

   第三,上述进入了作为法人的高校之内的行政权,通过制定“介入性校规”,建构起体现该行政权具体内容的校内秩序。与此对应的,则是属于法人“自主性校规”的领域。两者可共存于同一个高校的外形之下。

  

   第四,当【例3】那样将高校的主权的“自主性校规”纳入行政权的裁量范围之内,成为行政权之内的所谓“自主”部分时,行政权在高校之内与法人之间的边界就失去了法律意义上的作用,行政权可以将整个高校的内部秩序纳入自身的范围之内。

  

   2.判例中行政权的扩张结果

  

   上述判例的法解释方式导致的结果是,行政权不仅介入了原本属于高校内部秩序的领域,而且将高校成为行政权的一部分。这种解释方式不仅将高校颁发毕业证和学位证的行为纳入了行政权领域,而且将更多种类的高校行为剥离出高校法人本身纳入行政权领域。除了【例6】中的开除学籍决定之外,在其他刊登司法案例之处,可以不断查阅到高校的其他行为也因同样的原理纳入行政权领域的判决,如取消研究生入学资格决定[23]、博士研究生录取行为[24]、撤销博士学位决定[25]以及不予颁发博士学位证书决定[26]等等,目前也归入了行政权的范围之内。而且,由于相关判决没有建立起准确分辨两者之间边界的规范性标准和方法,因此,这种行政权的扩张可以蔓延覆盖至高校整体,从而在事, 实上去除高校的法人属性。况且,上述判例中, “一元规范结构论”的作用已经证明,高校的任何活动都能够被无限、顺利地归入行政权的范围之内,而非止于原本《高等教育法》确立的法人自主权范围边界。

  

   在明确行政权介入高校内部秩序的范围边界方面,即使是“二元校规体系论”,最终也没有能够划分出“自主性校规”的边界,【例1】依从成文法的文字表述形式,努力建构起“二元校规体系论”划分“自主性校规”的形式判断标准,但这种拘泥于成文法上文字用语的判断方式无法进入对行政权的实质性定义,因而也无法推导出对“介入性校规”边界的实质性判断标准。这导致了如【例6】显示的那样,相应的成文法(如教育部《普通高等学校学生管理规定》)被行政权修改,通过立法方式增加行政权内容,将原本属于“自主性校规”的内容变更为“介入性校规”。对此,司法也只能跟随成文法的内容形式而变化,客观上将自身置于行政权之下的位置。如果这只是技术上的欠缺,那么,【例3】确立的“一元规范结构论”,则使行政权理所当然地获得了扩张的依据。

  

   (二)司法权的自我设限及其政策后果

  

   1.判例中司法审查范围的收缩

  

   【例3】确立的“一元规范结构论”,使校规具有了行政权设定学位授予要件的裁量权的属性。这种情况下,行政诉讼针对该裁量权进行的司法审查,便不能如【例1】那样着眼于是否超越职权等实体性事由进行审查,即对行政权是否合法的实体性判断开始弱化。由于在设置校规规定事项的构成要件和行为选择方面,行政具有优越地位甚至排除司法审查的可能,因此,裁量作为前提的“一元规范结构论”将司法审查的范围压迫限缩至程序审查的范围之内。如【例3】指出司法审查仅涉及程序方面:

  

   审查学位授予行为在程序上是否合法应考虑以下因素:(1)高校对学位的授予条件是否事先履行了告知义务,事后是否及时公布结果;(2)学术委员会的组成和议事方式是否符合法律法规;(3)时间要求是否合理;(4)对不授予行为是否进行理由说明,并告知了救济手段。[27]

  

   2.司法政策方向:与高校体制改革方向的矛盾

  

   自改革开放以来,我国高校改革方向是逐步将高校从国家体系中分离,使之成为社会主体的过程。从20世纪80年代以来的相关制度性进展可以明显地证明这点。

  

   1985年中共中央关于《教育体制改革的决定》指出:“当前高等教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制,在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权。”此后,确立高校的法人地位则成为实现这一改革目标的法制建设重要途径。1986年《民法通则》正式颁布,其建立了我国的法人制度。1992年,我国在《关于国家教委直属高等学校内部管理体制改革的若干意见》中,首次提出国家教委直属高校是由国家教委直接管理的教育实体,具有法人地位。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“要使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。这些政策性文件都表示了高校体制改革的明确方向,即确立高等学校的法人地位。此后,围绕高校法人制度的建设事项,我国一系列的法律制度也都朝着这个方向发展。1995年《教育法》颁布,该法律的第31条规定:“学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格。”这首次在法律上明确了学校的法人资格。1998年颁布的《高等教育法》第30条规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。”该法律对高等学校的法人地位进一步具体化。2002年底颁布的《民办教育促进法》第9条规定:“民办学校应当具备法人条件。”第35条规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”确立了各级各类民办学校的法人地位。至此,我国的各级各类高校都已被确认为法人。[28]

  

   然而,通过对上述判例的分析可以看到,司法判断的指向,则与此改革方向及已确立的高校法人地位相背离。尽管判决本身只针对个案作出判断,但当判决具有判例的功能后,其规范性所影响的是同类案件的同案适用。因此,最终该判例的作用是通过个案的判决,将作为法人的高校的相应部分制度,整体地被“征收”为行政权的一个部分。

  

   结语:法解释再出发的可能性

  

   归纳而言,由于行政诉讼法适用中法解释方向之缘故,在解决诉讼主体问题时,判例从作为法人的高校中分离出作为行政权主体的高校,导致校规对应地分为“自主性校规”和“介入性校规”两个部分,从而在解释论上构成相互并列的“二元规范结构论”和“一元规范结构论”,也因此使高校在法律上无界限地成为行政权的一部分。

  

   针对这种与高校体制改革相向而行的现象,如何在现行实定法的制度中寻求新的法解释的解决方案,无疑是一种应该探索的进路。[29]这里仅就可能的解释方向,作为本文的结语,具体内容还待今后的探索。

  

   在上诉判例的解释中,实际可以观察到两个切入点。一是救济的必要性,二是法规范授权条款的作用。因此,第一个可探讨的方向是,为了避免高校被诉行为成为实体性的行政行为,能否“借用”行政诉讼法以实现权利救济的目的,适用于与行政行为“类同”的行为?从《行政诉讼法》颁布至【例1】公布,相关行政法学教科书也未将高校作为行政诉讼的当然适用对象。[30]因此,高校的行为如何定位,法解释有着很大的作用空间。

  

   如果仍然坚持现今的法规范授权论,那么第二个可探讨的方向是,如何明确“介入性校规”的边界?至少需要在形式上解释出可以明确判断的授权要件。

  

   Research on the Legal Attribute of University Regulations

  

   Author: Zhu Mang

  

Abstract: The administrative litigation of universities has incorporated the behaviors of universities into the scope of administrative act through legal norms and authorized clauses. In the meanwhile, university regulations are categorized into “intervening regulations” and “autonomous regulations”. Tian Yong case and other judgments considered the two alternatives, thereby establishing the so-called bifurcated judicial review system. In comparison, Wu Huayu case as a milestone holds that autonomous regulations should be affiliated to intervening regulations, thus proposing the unified system. The subsequent guiding cases surprisingly established theoretical bases for both.(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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