朱芒:高校校规的法律属性研究

选择字号:   本文共阅读 152 次 更新时间:2021-01-27 23:23:18

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朱芒  
当然,在近来的判例中也零星地看到采用实质主义判断方法的判决。[11]

  

   由于法规范授权的组织属于行政主体,行使的是国家行政职权,这时国家行政职权与高校的关系,则表现为原本置于法人这个社会主体之外的国家行政权力主体,进入至高校之内,甚至直接作用于高校组织内部构成成员的学生。在这种法律关系中,学生与法规范授权的高校之间的关系,已经不同于《教育法》和《高等教育法》设定的基于高校章程建立的内部法律关系,而是与普通的行政法律关系一样,是行使国家行政职权的行政主体与行政相对人之间的关系,是不同于高校内部法律关系的外部属性的法律关系。

  

   正是“田永案”判决认定高校中存在着上述两种法律关系,那么以高校“章程”为基础,作用范围为高校“内部管理体制”,体现其自主权的“自主性校规”就不能进入从外部介入高校事务的国家行政权的领域。因此,后者行政职权的内容就不属于高校的自主权。

  

   “自主性校规”与“法规范授权组织”所行使的行政职权的边界在哪里?对此,“田永案”判决指出:

  

   教育者在对受教育者实施管理中,虽然有相应的教育自主权,但不违背国家法律、法规和规章的规定。田永在补考时……其行为尚未达到考试作弊的程度,应属于违反考场纪律。北京科技大学可以根据本校的规定对田永违反考场纪律的行为进行处理,但是这种处理应当符合法律、法规、规章规定的精神,至少不得重于法律、法规、规章的规定。国家教育委员会1990年1月20日发布的《普通高等学校学生管理规定》第12条规定:“凡擅自缺考或考试作弊者,该课程成绩以零分计,不准正常补考,如确实有悔改表现的,经教务部门批准,在毕业前可给一次补考机会。考试作弊的,应予以纪律处分。”第29条规定应予退学的十种情形中,没有不遵守考场纪律或者考试作弊应予退学的规定。北京科技大学的“068号通知”,不仅扩大了认定“考试作弊”的范围,而且对“考试作弊”的处理方法明显重于《普通高等学校学生管理规定》第12条的规定,也与第29条规定的退学条件相抵触,应属无效。

  

   判决提及了“教育自主权”概念,指出其所受到的法律上的限制是“不违背国家法律、法规和规章的规定”。换言之,依据“教育自治权”所设置的校规,即“自主性校规”其合法性要求并不是执行法规范内容的根据,而是在法规范之外的领域,通过“不违背”法规范的方式获得合法性。因此,判决将“068号通知”这类校规归入了“自主性校规”范围,其设定的事项不能超过法规范规定事项的范围,处罚不得重于法规范规定的程度,否则属于“自主性校规”侵入了国家行政权才能进入的领域,因与法规范“抵触”而无效。

  

   3.校规的类别与二元规范结构论

  

   “田永案”判决在法规范与校规之间明显地划出了区分界限。通过法规范中明文规定,高校中的部分事务成为国家行政职权事务,且这些事务不属于高校教育自主权的范围。高校的自治事项不得干预国家行政职权范围中的事务,“自主性校规”也因此不得进入法规范管辖的领域。这也意味着这项判决所立足的是国家-社会二元化的立场。

  

   “田永案”判决把“教育自主权”的校规排除在行政职权依据的范围之外。与此对应,将行政职权进行具体化而形成的校规,属于行政职权介入高校这种社会主体管理的具体化方式,其自然就有别于“自主性校规”。本文将这种校规简称为“介入性校规”,以作为“自主性校规”的对称概念。“田永案”判决以“法规范授权”条款为媒介,指出同一个高校中并行存在着“内部管理体制”中的“自主性校规”与国家行政权具体化的“介入性校规”的双重秩序。笔者将这种司法审查的基本判断框架暂称为“二元校规体系论”。其有以下几点具有规范性作用的内容:

  

   第一,根据法规范的明文规定“授权”或“代表”的前提下,高校的部分管理权属于国家的行政权,其不归属作为法人的高校。以实施该行政权为目的而设置的校规,属于“介入性校规”。

  

   第二,根据法人的属性所获得的“教育自主权”,其对法人内部管理所制定的校规,属于“自主性校规”。因这类校规并不在国家的行政权之内,因此,其自治领域中的管理权限不得抵触法规范的规定,即遵循法规范优位的原则。

  

   第三,在双方关系方面,明确地承认了“自主性校规”并划出了其界限。“自主性校规”不得侵入法规范管辖的领域。

  

   二、判例的发展

  

   就高校校规属性的确定问题,上述成文法律规定和判例只是提供了一个考察的起点,之后在一些重大的判例中,司法判断则表现了不同的走向。

  

   (一)判例的基本状况

  

   自“田永案”为开端,至今已经产生了大量以高校为被告的行政诉讼案件,本文在下列条件的限定中,将相关判决纳入考察视野:

  

   其一,发布者因素的考虑,体现为最高人民法院司法判断意志的案例。对此,本文确定了《最高人民法院公报》和《中国行政审判案例》[12]所载案例以及“指导性案例”为分析对象。

  

   其二,发布时间因素的考虑,即使是同一名称(案号)或来源于同一“母本”的案例,在不定时间点公布的,也视其为不同的单独案例。这是基于我国目前体现最高人民法院司法判断意志的案例极少源于自身判决,而基本上是对其他审级裁判文书“母本”的裁剪,因此,在不同的时间点和对不同内容的裁剪取舍增改,最终公布的案例会表现出不同的司法政策走向。[13]例如,下表中【例1】“田永案”判决与【例7】指导性案例第38号的“田永案”就因裁剪的时间不同而在内容和形式上都有不同。[14]

  

   在上述基础之上,笔者整理出的判例目录如下(见下页表格)。

  

   由于此表已经标注了本文分析对象判例的出处,故下面的内容中不再作重复引注。同时此表的判例中,只有“甘露不服暨南大学开除学籍决定案”是最高人民法院直接作出的判决,而非经剪裁其他审级的裁判文书而成,因此,本文只分析《最高人民法院公报》刊登的该案判决。

  

   此表所列的判例,正如上述部分【例1】所表现的那样,由于《行政诉讼法》中“法规范授权”条款的作用,被诉的行为都因此成为外在于高校法人的行政行为,其均具有行使国家行政权的属性而非高校基于法人属性作出的行为,因此,作为这些行为根据的相应校规,也就归入了“介入性校规”的属性范围。

  

  

  

   (二)关键的变化:“不违反”法规范要求与一元规范结构论的走向

  

   1.沿袭与差异的出现

  

   【例2】“褚玥案”判决所采用的前提也同【例1】一样,依据《学位条例》第8条规定,认为通过法规范授权的方式,高校作出的授予学士学位证书的行为属于行政职权。在事实关系方面,此案与【例1】有共同之处,都是因考试作弊成为是否构成不授予学士学位的要件。[15]但是在判断校规的属性方面,则与【例1】出现了一定的微妙差异。

  

   在授予学位的行政权与校规之间的关系方面,一审判决认为:

  

   天津师范大学在其制定的《天津师范大学学位授予工作细则》第13条中规定的不予授予学士学位的情况并不违反《中华人民共和国学位条例》关于不授予学士学位的原则性情况。另外,考试是对学生掌握、运用知识的能力和程度以及学生的综合素质和能力的评价,天津师范大学及其所属学位评定委员会对于褚玥存在考试作弊情况,结合授予学士学位的相关规定,认定褚玥不具备授予学士学位的条件并作出不授予学士学位的决定,并不违反《中华人民共和国学位条例》规定。

  

   从判决书的字面文意来看,校规本身与法规范的关系中,法规范居于优越地位。就结论而言,与【例1】一样,【例2】一审判决中判断也是强调校规“不违反”《学位条例》等法规范。但是微妙之处在于,校规设定的“作弊者不授予学士学位”的事项,并不被判决排除为构成了不授予学士学位的(消极)要件,而这与【例1】一样,设定学士学位授予要件的法规范中并没有这项规定。无疑,这里的校规“不违反”法规范则与【例1】中的情况表现出不同的特征,其构成了授予学士学位这项行政权的要件事项。【例1】的“不违背”是指处于行政权外部的“自主性校规”不得侵入行政职权的规定事项之中,即不能干预法规范事项,不能成为“介入性校规”。而【例2】的校规“不违反”法规范则是从行政职权的内部而言,是指该校规的相应规定内容构成了行政职权行使要件本身。这样,“不违反”的要求使得校规成为存在于行政职权内部,具有合法性的条件。具有法规范内容明确化的校规就置于行政职权之内,开始脱离了“自主性校规”的范围而变成“介入性校规”。

  

   高校具有“依法自主办学”的权力,这是《高等教育法》第11条规定的内容。对此办学自主权【例2】一审判决指出:“对在校学生学习成绩的评价标准,高等学校有权自主决定。这种自主权在不违背法律原则的前提下应当受到司法的尊重”。如果仅仅从文面上进行理解,无疑可以得出与【例1】相同的结论,即这里的办学自主权基于高校是法人的地位,因此此条款中规定的成绩评定标准等事项属于“自主性校规”,其只要没有侵入法规范的管辖领域,司法就不予评判而应予以尊重。但是,当【例2】一审判决将考试作弊与成绩评定等事项纳入到学士学位授予的行政职权的内容中后,构成了行政职权对是否授予学士学位的(消极)要件,可以发现,这里的“自主办学权”的属性则与原本的自治性定位发生脱离,变成了行使该项行政职权的内容,成为制定“介入性校规”的根据。而且,依据此所制定的有关学位授予要件的“介入性校规”。

  

   【例2】二审判决也支持了一审的观点,认为校规第13条“对考试作弊者不授予学士学位的规定,符合社会公知的学术评价标准,亦是高等学校行使教育管理自主权的体现,并不违反《中华人民共和国学位条例》第4条的规定”,由此,将依据“高校自主权”制定的违反考试作弊的校规内容成为学位授予的要件事项,纳入了行政权的内容之中。

  

当然,【例2】在上述的司法判断框架中,在论证方面尚有不是非常明确之处。如按照上述内容中的推断,判决将原本属于“自主性校规”中的作弊处理条款内容,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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