魏玲:大变局下的中国与国际发展合作

选择字号:   本文共阅读 129 次 更新时间:2021-01-27 00:04:16

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魏玲  

   内容提要:2021年新年伊始,国务院新闻办发布《新时代的中国国际发展合作》白皮书。广义的国际发展合作,是指相关国际行为体基于平等伙伴关系,结合地方实际情况,以消除贫困、提振地方经济为导向的合作实践。以中国为代表的新兴国家将自身发展经验和南南合作的理念与实践注入国际发展合作,在构建发展伙伴关系、创新发展知识与发展范式、改革国际发展合作制度,以及推动发展—安全良性互动、以发展促和平等方面进行了积极探索,在全球南方兴起的大背景下,对于塑造百年未有之大变局、塑造演变中的世界秩序具有重要意义。

   关键词:国际发展合作;大变局;中国;国际制度;发展知识;发展和平

   作者简介:魏玲,对外经济贸易大学国际关系学院教授,博士生导师(北京 邮编:100029)

   基金项目:国家社会科学基金“研究阐释习近平新时代中国特色社会主义思想”重大研究专项“习近平外交思想研究”(编号:18VZT001)

  

  

   百年未有之大变局的重要变化,是国际力量对比的变化。其中,中国综合实力的上升又是导致国际结构变化的最重要原因。2008年全球金融危机以来,关于中国经济增长对国际发展范式与国际发展合作的影响,成为国际政策界和学界辩论的重要议题。在学理层面,讨论主要集中在中国经济发展模式,以及相关地缘政治和地缘经济研究;实践层面主要集中在中国减贫经验、农业对外援助、中国参与全球经济治理、共建“一带一路”等。

   中国如何塑造国际发展合作,又将对国际格局和世界秩序产生怎样的深远影响?2020年是中国开展对外援助70周年。2021年新年伊始,中国国务院新闻办发布《新时代的中国国际发展合作》白皮书。白皮书中的“中国国际发展合作”,是指“在南南合作框架下,中国通过对外援助等方式在经济社会发展领域,包括人道主义援助方面开展的多双边国际合作”。本文从国际互动的视角出发,进一步放宽了国际发展合作的定义,将之界定为相关国际行为体基于平等伙伴关系,结合地方实际情况,以消除贫困、提振地方经济为导向的合作实践。下文将从援助与合作、知识与范式、制度与实践以及安全与秩序四个维度展开讨论,发现近年来中国在国际发展合作的基本理念、范式、制度与实践等方面的创新与贡献。本文指出,在全球南方兴起的大变局背景下,中国将自身发展经验引入国际发展合作,构建平等互利合作的新型发展伙伴关系,积极推动国际发展合作制度变革和发展—安全的良性互动,对国际格局和世界秩序正在发挥重要的塑造作用。

  

   一、援助与合作

  

   在国际政治研究中,“对外援助”(foreign aid)、“发展援助”(development assistance)和“发展合作”(development cooperation)常常交替使用。三种术语虽然指称的国际实践是相似的,但是其含义和重点不同,尤其体现为“援助”与“合作”的区别。“国际发展合作”这一术语通过聚焦发展、强调合作,超越了“援助方”和“受援方”的二分,更为准确地表述了中国参与和推动的、以促进当地经济发展为目标的、平等互利的国际合作实践。

   (一)平等、伙伴关系与国际发展

   首先,在西方国际政治理论与实践中,“对外援助”的内容和目标不仅包括经济发展,还包括军事援助。也就是说,援助不总是为了促进当地经济增长。比如,美国对外援助的目标包括实现和平、解决跨国问题、提供人道主义救援,以及促进海外人道主义问题的解决。有学者认为,旨在解决发展问题的援助,最好由多边开发银行来运作,因为它们拥有更好的资源和更专业的技能,能够有效推进欠发达国家的经济社会变革,而美国的双边援助应该服务于美国国家利益和价值观,以支持和维护美国的全球领导地位。这种观点一方面倾向于认为多边开发机构具有更强的从事发展援助的专业知识和技能,另一方面将一国国家利益与他国经济发展利益对立起来,是权力政治和零和博弈思维的体现。在对外援助中,援助方往往提出其宗旨是推动受援方民主化和经济发展,但在实际操作过程中,对外援助却大多服务于更为直接的政治议程,有的甚至直接被权力政治所左右。

   其次,“发展援助”虽然聚焦经济发展,但是却意味着援助方—受援方这一对关系从根本上是不对称和不平等的。援助方关注的是如何对外呈现其援助行为,包括宗旨和目标,受援方关注的则是如何满足援助的条件性,至于援助是否有效,是否真正能够实现当地的发展目标,则往往没有那么重要了。国际政治学界越来越意识到,援助方—受援方关系是“发展援助”的核心问题,是能否实现有效合作与有效发展的关键。有学者提出,地区主义是推进发展合作的有效载体,地区各经济体之间在经济结构和发展水平上存在一定差异,在地区经济一体化进程中,相关经济体能够在地区框架下有效提升经济开放度和贸易自由度。在地区主义进程中,参与发展合作的各方可以建设更为平等的伙伴关系,减少条件性和依赖度。这种看法为日益活跃的地区发展合作实践提供了智力支持。比如,对东南亚欠发达国家的国际发展合作,主要就是在东盟和“东盟+”的地区框架下进行的。缩小成员国发展差距被东盟列为共同体建设的优先议程和最重要任务,因此东盟不仅在其框架内开展国际发展合作,而且利用“东盟中心”规范,将该议程引入东盟主导的地区进程中,将中国、日本、韩国、美国、澳大利亚等主要经济体纳入地区层面的发展合作,使得欠发达的东盟成员国近些年来获得了高出世界平均水平的经济增长。

   进入21世纪以来,随着对西方“自由主义”援助模式的反思、联合国千年发展目标的制定,以及以中国为代表的新兴援助国实力和影响力的提升,国际政策界和学界对“援助有效性”和“发展有效性”开展了大讨论,推动了国际发展援助从“援助”到“合作”的理念变化。各方认识到,要提高援助的有效性,必须改变过去只遵循援助方规范而忽视受援方主体性的做法;要协调援助双方的努力,推动国际援助从为援助而援助的“自由主义”向促进受援国的“能力发展”,并最终实现联合国千年发展目标的价值体系转变。

   与“对外援助”和“发展援助”不同,“发展合作”不仅明确指出了其发展导向,而且意味着这是援助方与受援方的共同事业,是合作性质的项目。“发展合作”传达了这样一种认识:要推动变革,需要对当地具体情况和文化传统有深入的了解;而且只有与当地行为体建立伙伴关系,并与之通力合作才能真正有所作为,消除贫困和不平等;将不适合当地情况的解决方案强加于对方,是难以实现发展目标的。尽管援助国的发展合作政策并不必然导致发展目标的完全实现,但是采用“发展合作”这一术语对于塑造国际行为体的理念,并进而塑造相关国际实践具有重要作用。

   (二)中国、南南合作与国际发展

   2008年全球金融危机以来,以中国为代表的新兴国家积极参与全球发展合作,将“南南合作”的理念、规范与实践注入国际发展合作。不附带任何政治条件、平等互利、注重实效,是新型国际发展合作的基础规范。它将援助定义为发展中国家之间的相互帮助,从本质上不同于西方的“家长制”和“欧洲中心主义”的援助。传统援助国把发展援助主要投向受援国的市民社会和制度能力建设,而“新兴援助国”则更为关注受援国的经济发展,将援助主要投放到基础设施和人力资源培训等方面。另外,传统援助主要采用预算援助和多边援助的方式,而新兴援助国主要采用项目援助和双边援助的方式。虽然后者招致了援助资金透明度和“捆绑援助”的质疑,但在具体操作中更为简便快捷,投资促进发展的效果也更直接。有学者指出,西方对非洲几十年的援助总体上来说是失败的。援助成了西方的一个产业,导致援助方比受援方的收益更多,而一些非洲国家则形成了援助依赖,陷入了腐败、市场畸形和贫困的恶性循环。21世纪以来,新兴援助国,特别是中国,对非贸易投资迅猛增加。中国对非贸易和基础设施建设投资,以及市场化的援助运作方式,给非洲带来了实实在在的经济增长,促进了非洲的减贫事业。非洲需要学习中国经验,依靠出口、投资和基础设施建设来推动经济增长。

   中国同时具有“援助方”和“受援方”的双重身份,积累了丰富的减贫和经济发展经验,特别是如何利用外来援助实现自身经济发展的丰富经验,使得崛起的中国在开展对外援助时能够感同身受,真正与受援方建立平等发展伙伴关系,尊重地方自主性,注重与当地经济发展计划相对接。发展中国家自身的发展经验,特别是解决相似发展问题的经验,正是南南合作型援助的优势;有助于制定适合特定国情、适合特定地方情况的发展战略,实现可持续发展。

   在70多年的对外经济技术援助与发展合作历程中,中国始终“坚持平等互利,注重实效,与时俱进,不附带任何政治条件”。非洲是中国开展南南合作、践行新型国际发展合作理念的重要地区。从对非援助到发展合作,中国的对非工作理念从强调非洲政治解放与民族独立到观照双方共同发展,从不求回报到追求互利共赢,从互援互助到相互合作,从“反帝反殖的革命共同体”到发展伙伴,经历了根本性的变化。2018年4月,中国成立国家国际发展合作署,标志着对外援助进入新阶段。

   中国推动构建平等互利、讲求实效的新型国际发展合作,为全球南方的兴起做出了重要贡献。一方面,南方国家整体物质实力和综合国力大幅提升,重塑国际权力结构;另一方面,南南合作的发展成效有效促进了相关行为体对传统援助和南北合作模式的反思,推动了从“援助”到“合作”的国际规范和国际实践变化,重塑着相关国际规范结构。近年来,联合国和世界银行等多边机构越来越多地借鉴南南合作经验,相关援助方也开始邀请越来越多的南方行为体共同参与国际发展合作。全球南方正在成为塑造平等、包容、可持续的新型国际发展合作的重要力量。

  

   二、知识与范式

  

   就中国与国际发展合作的大变局而言,第二个根本性的转变体现在发展知识和发展范式的讨论中。如果说,“援助”与“合作”之争是超越“援助—受援”二分,推动构建平等互利的发展伙伴关系,那么,关于“知识”与“范式”的讨论则是要重塑“发展”的规范,即什么是发展、如何发展。

   (一)中国与新发展知识

近年来,中国学界围绕“新发展知识”进行了讨论,试图从后发国家的经济发展实践中总结经验,超越西方主导的传统发展知识,构建多元发展路径,提升全球发展的公平和效率。李小云及其团队关于该问题的研究具有代表性。他们提出,“发展知识是指有关传统社会向现代社会变迁的认知体系”,这个变迁被价值化为从落后到进步的过程,这个过程被称为发展。发展知识体系是涉及发展如何发生的认知体系,西方发展知识体系主要来源于西方不同时期的社会实践,是推广西方经验的知识体系。经典发展知识主要关注欧洲工业资本主义的演变问题,其核心知识要素包括理性主义、个人自由与权力、自由市场、民主和小政府等。现代发展知识体系是基于欧洲经验的、关于非欧洲国家向现代社会变迁的认知体系。由于在欧洲工业资本主义模式被强势引入非欧洲国家的过程中,这些国家的自主发展被中断或打乱,在政治经济和社会文化领域都产生了不适应现象。因此,欧洲知识精英展开了“发展研究”,建构了现代发展知识体系。该体系关注的核心问题是为什么非欧洲没有走上工业资本主义道路;其主要内容是发展中国家如何依托国家计划并以发展援助为手段实现经济增长;该体系面临的主要挑战是发展中国家如何实现与发达国家类似的从传统到现代社会的变迁。现代发展知识体系基于自由主义和新自由主义,将结构变化看作是增长的前提条件;将理性主义、个人主义和市场主义等经典发展思想界定为发展中国家实现现代化的必要条件,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《亚太安全与海洋研究》2021年第1期

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