肖金成 沈体雁:推进形成西部大开发新时期新格局的对策与路径

选择字号:   本文共阅读 62 次 更新时间:2021-01-26 12:10:22

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肖金成 (进入专栏)   沈体雁  

  


一、引言

   自1999年中央正式提出西部大开发战略,西部地区已历经21年的建设与发展。1999年5月,西部大开发的号角在陕西西安吹响,当时的目标是再造山川秀美的大西北;2000年,党中央、国务院印发《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》,开启了西部地区开发建设的第一个阶段;2010年,党中央、国务院颁发《中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》,标志着西部大开发进入了承前启后、深入推进的第二个阶段;党的十八大以后,中央进一步加大了推进西部大开发的力度。经过不断地努力,西部地区的经济社会发展保持持续增长,总体面貌极大改善,为决胜全面建成小康社会奠定了较为坚实的基础。到2020年,西部地区的开发建设进入了一个新的10年。2020年5月,中共中央、国务院颁发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》,旨在为西部地区解决发展问题、增强发展动能,也标志着西部大开发进入第三个阶段,西部地区将在新时期开启高质量发展的新局面。

   基于这样的时代背景,“中国区域经济50人论坛”以“西部大开发:新时期、新格局”为主题,于2020年7月12日在线上召开第十六次专题研讨会,深入学习党中央、国务院发布的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》(下称《指导意见》),同时对新时期如何推进西部大开发形成新格局展开讨论。本文基于参会专家发言内容,重点围绕“西部大开发20年:成就、经验与挑战”“西部大开发新时期、新格局、新使命”以及“推进形成西部大开发新时期新格局:对策与路径”三个方面的内容进行综述。


二、西部大开发20年:成就、经验与挑战

   西部大开发经历了两个10年,取得了重大历史性成就。西部地区经济总量占全国的比重从开发初期的17%提升到了20%以上,与其他地区的人均GDP的差距也明显缩小。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部原部长李善同、中国社会科学院西部发展研究中心副主任和工业经济研究所研究员陈耀、浙江大学区域协调发展研究中心副主任、中国西部发展研究院常务副院长董雪兵等多位专家在发言中表示,西部地区20年来取得了全方面的重大历史性成就,生态环境得到极大保护和改善,交通、能源、水利等基础设施建设取得长足进步,教育医疗、就业、社保等基本公共服务均等化进程推进加快,人民生活水平得到了极大提高,国家边疆安全得到了保障。同时,区域经济迅速发展,与全国其他地区差距明显缩小,对外开放也有所增强,西部地区的材料物资采购、工程施工建设和技术人才引进也对包括中部地区、东部地区和东北地区的经济形成了较大的溢出效应和拉动作用。此外,清华大学国情研究院院长、公共管理学院教授胡鞍钢基于世界视角和绿色发展视角,进一步肯定了西部大开发的意义,他认为2019年西部地区用20年的时间,以世界国土面积的5.2%、世界总人口的5.0%,实现了世界3.4%的GDP,并且人均GDP实现从极低收入阶段进入到中等收入阶段的跨越发展,不仅对中国,对全球特别是发展中国家的现代化建设也具有非常重要的意义。除此之外,中国以全球6.6%的植被面积,达到了全球植被覆盖面积净增量的25%,西部地区对此也有着极大的贡献。

   20年的西部大开发历程也形成了一系列各省政府合作、政府与市场合作的政策工具和对口扶持经验。中国社会科学院西部发展研究中心副主任和工业经济研究所研究员陈耀在发言中提到,在推进西部开发的政策工具上,除了运用财政转移支付、政策性金融支持等国际通行做法外,中国还实行了“对口帮扶、对口援助”这一特殊工具,不仅中央政府对西部地区发展加大支持,而且还组织东部发达省份对西部贫困落后省区“一对一”或“多对一”的帮扶,这是促进西部落后地区发展的一个有效政策工具,也是中国的制度优势转化为治理效能的一个体现。浙江省政府咨询委员会学术委员会副主任、研究员刘亭以浙江为例,介绍了浙江在“对口支援”“对口帮扶”“对口合作”三方面的成功经验,浙江有资金、技术、管理和人才等可移动的要素资源,青海海西州德令哈市有土地空间、能源等不可移动的自然资源,双方优势互补,在市场机制下成功带动当地光电资源可持续开发和产业链形成。

   西部大开发取得的巨大成就有目共睹,但由于历史、自然地理、社会文化等多种原因,西部地区经济社会发展仍然相对落后。尽管20年来保持了持续发展的势头,但在新时代新形势下,西部大开发还存在很多问题和困难。与会专家们在肯定了西部发展成就的同时,从地理区位、区域发展、产业发展、生产要素、发展形势五大方面指出了西部地区面临的发展困境和发展挑战。

   对于地理区位方面,中国科学院院士陆大道指出,地理距离是西部发展面临的一大困境。新疆除了自身拥有2000多万人口形成的消费市场以外,周围2000千米范围内,基本没有很大的消费市场。同样,以兰州为中心画一个半圆,覆盖到的国内消费市场也很少。交通能力可以改善空间距离,但是运输距离的影响很难改变。新疆曾经的大规模煤电、风电和光伏电开发,输送至缺电的山东电网和华中电网,3000千米的输送距离需要花费国家大量的补贴,此外,新疆的粮食和瓜果等农副产品、成品油的运输,都因运输距离过长受到极大限制。中国区域协会理事长、国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所研究员、原所长肖金成也表示,西部的边境线很长,但是相邻地区都不是很发达,这是一个现实。

   对于区域发展方面,西部地区存在区域增长动能转换受阻、西南西北差异加大、城乡差距较大等问题。国家发展和改革委员会原副秘书长范恒山表示,西部地区从2008年以来一直在四大板块中保持领先增长的位势,这两年被中部地区超越,西部地区整体发展动能有所减弱。中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯也提到,采用各省份的生产总值及实际增速进行测算,西部地区生产总值年均增长速度从“十二五”期间四大板块中最高的11.0%回落到“十三五”期间的7.5%,比中部地区低0.3%,城镇化率也进入减速阶段。此外,西部地区的南北增长分异十分明显,西北地区落后于西南地区,且差距在加大。城乡发展差距过大也是西部地区面临的一大问题,西部地区12个省(市、区),除广西、重庆、四川、新疆外,其他8个省区的城乡收入差距均高于全国平均水平。湖北省政府咨询委员、湖北省社会科学院原副院长秦尊文也表示,西部地区中心城市“一树独大”是区域发展20年来的老问题,以2019年全国26个省的各个省会城市GDP在全省的占比来看,排名第一的是西部地区城市,银川、西宁、成都、西安、昆明、乌鲁木齐都处于前13位。

   西部地区产业发展整体质量不高。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部原部长李善同通过投入产出数据,说明了西部地区参加全球价值链的分工和国内价值链的分工程度都较低,西部地区的区域内增加值率要高于东部地区,但参与东部生产的增加值率和参与向国外出口部分的增加值率都很低,从电子电器行业投入产出的拓扑图来看,西部地区也还是一个很小的供给枢纽。浙江大学区域协调发展研究中心副主任、中国西部发展研究院常务副院长董雪兵认为产业发展是西部地区最大的难点,尽管《指导意见》强调西部地区全国清洁能源基地建设,但西部地区的新能源消纳难题至今并未得到彻底解决。新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长刘以雷提到,西部地区产业产品竞争力不强,具有比较优势的产品多是初级产品和劳动密集型产品;传统产业增速放缓,而新兴产业培育较慢,发展不足;产业结构不尽合理,农业经济比重高,现代服务业、现代制造业和新兴产业比重较低;市场化程度和活跃度不高,国有经济比重大,民营经济发展慢。

   从生产要素角度来看,西部地区对于投资依赖大,创新和人才集聚动力不足。北京大学政府管理学院教授、首都发展研究院副院长沈体雁研究发现,即使是成渝双城经济区,人才总量在过去一些年也是相对下降。未来10年、20年人口,甚至包括人才的总量进一步从西部地区向东部地区转移的趋势无法改变。新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长刘以雷也表示,西部地区经济的快速增长与资源的高消耗并存,资源环境约束趋紧;西部地区技术进步贡献率远远低于中国平均水平,政产学研协同发展缺乏有效政策,研发投入和力量弱,成果转化率低;人力资本对经济增长贡献率低,高层次创新和科技领军人才不足,劳动力素质不高,缺乏有效激励创新的体制机制;引人留人能力弱,对高层次人才、高素质劳动力吸引不足。

   西部地区在新时期发展面临的环境和形势更加复杂严峻。新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长刘以雷表示,从内部环境来看,新疆稳定问题尚未从根本上解决,南疆汉族人口比重不足15%,人口结构失衡问题是南疆问题的核心。从外部环境来看,金融危机余音未消,单边主义、保护主义抬头,中美关系恶化,严重阻碍全球经济一体化进程和国际政策协作,而全球疫情蔓延高发,进一步加剧世界经济衰退。各种压力向处于产业链前端和价值链低端的西部地区传导,西部地区面临更大的经济发展失速风险。


三、西部大开发新时期、新格局、新使命

21世纪以来,区域协调发展成为中国现代化建设的新动力和重要途径,西部地区则是区域协调发展的重要内容。世界百年未有之大变局下,新时代的西部大开发更是具备了增长、生态、协调、开放四个方面的新发展要求和发展使命。中国社会科学院学部委员金碚表示,西部大开发战略,不仅仅是区域战略或边疆战略,还是与中国经济发展核心战略高度相关。对新时期经济增长而言,从东部地区形成增长极,必须向中西部地区扩散,在西部地区形成新的增长极,是国家经济发展顺应客观规律的一个核心战略路径;国家强盛和民生改善的核心战略问题,也要求经济发展的红利扩散到西部地区;西部大开发和生态环境大保护,密切关系国家的可持续发展,以及经济发展与生态环境的平衡问题;西部地区作为“一带一路”国际化战略的开放前沿,将成为中国经济发展从沿海开放转向全方位开放的划时代标志之一;此外,后疫情时代西部大开发战略将负起提高中国经济以至国家安全质量和畅通效率的重大使命。中国区域科学协会会长、中国社会科学院生态文明研究所党委书记杨开忠提出,新时代西部大开发的历史使命主要包括四个方面:一是解决发展不平衡不充分问题,促进内外双循环良性互动,满足人民日益增长的美好生活需要,让西部人民更有获得感、幸福感和安全感;二是更加着力解决“一带一路”建设面临的交通瓶颈问题,打造沟通欧亚腹心地带、边缘地带的亚欧交通枢纽;三是进一步加强清洁化能源基地和国际通道建设,打造能源支撑引领中国和亚欧绿色低碳转型的亚欧内陆枢纽;四是进一步应对生态危机,打造中国和亚洲生态安全屏障。中国国际经济交流中心总经济师、国务院研究室综合司原司长陈文玲同样认为,西部地区会成为新一轮中国对外开放,尤其是“一带一路”的前沿阵地;疫情常态化下,西部地区将在国内内循环、与周边国家中循环中发挥转换带、连接桥的重要作用;西部地区的生态也会在全国生态体系中发挥重要的屏障作用;未来西部地区也会成为投资高地、创新高地、产业高地和开放高地。中国社会科学院西部发展研究中心副主任和工业经济研究所研究员陈耀提到,要按照更加注重抓好大保护,更加注重抓好大开放,(点击此处阅读下一页)

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