肖金成:我国区域合作的实践与模式研究

选择字号:   本文共阅读 66 次 更新时间:2021-01-23 11:32:36

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肖金成 (进入专栏)  

   区域合作是促进区域协调发展的必由之路,对于缩小区域差距,化解恶性竞争、产业趋同、市场壁垒,促进经济发展方式转变意义重大。”

   肖金成,国家发展改革委国土地区所原所长

  

   我国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国,各地区的自然、经济、社会条件差异显著,区域发展不平衡是我国的基本国情。在竞争日益激烈的市场环境下,各地区为了增强自身的经济实力和竞争力,都要吸引更多的资源,建立更大规模的市场,实现与其他地区的优势互补。随着经济社会发展,城市公共事务的区域性不断增强,单一行政边界下的地方政府已无法完全有效应对,城市与城市之间的协调合作显得越来越重要。因此,必须从体制上打破行政壁垒,扩大开放,下决心消除限制各种要素在区域之间自由流动的体制性障碍。只有站在更宽领域、更高层次重新审视区域发展的空间,改善区域发展条件,挖掘区域发展潜力,才能实现区域经济社会健康发展。

  

   01新中国成立以来区域合作的实践

  

   新中国成立后,我国曾多次进行行政体制改革和行政区划调整,尤其是为了加强省级行政区合作而设立六大行政区和七大协作区,但区域合作离不开市场机制和行政协调两种力量的作用。理论上讲,在区域合作过程中,市场调节应发挥决定性作用,行政协调是对市场调节的有益补充。而在实践中,由于各地方政府作为利益主体追求利益最大化以及各利益主体间信息不对称等因素影响,市场机制的发挥必须依赖于行政协调对“市场失灵”的弥补。实践证明,区域合作既需要发挥市场配置资源的决定性作用,又需要政府的宏观调控和政策扶持。

  

   (一)中央政府主导下的区域合作改革开放前,中国实行高度集权的中央计划经济体制,长期采用自上而下、垂直统一的纵向管理模式,中央是唯一的经济管理主体,中央政府在区域合作中占主导地位,地方政府和企业只能发挥附属作用。

  

  

   新中国成立初期,我国将全国划分为六大行政区,即东北、华北、华东、中南、西南、西北,每个大行政区下辖若干省(直辖市、行署区)。1954年,大行政区作为一级行政区划被撤销。1958年6月,中共中央发布《关于加强协作区工作的协定》,决定将全国划分为东北、华北、华东、华中、华南、西南、西北等七个协作区,各个协作区都成立协作区委员会,作为各个协作区的领导机构,并要求各个协作区“根据各个经济区域的资源等条件,按照全国统一的规划,尽快地分别建立大型的工业骨干和经济中心,形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域”。建立七大协作区是中央为了加强对地区经济的计划指导,协调各大区内省、市、自治区间的经济联系。1961年,中央又恢复成立了华北、东北、华东、中南、西南和西北等六个区党的中央局,将七大协作区调整为华北、东北、华东、中南、西南和西北等六大协作区。改革开放前建立协作区的目的在于加强自上而下的计划指导,行政色彩较浓,不太重视推进各协作区内地区之间的经济合作。

  

  

   改革开放以后,中国的经济体制和经济运行机制发生了重大的变革,国家区域管理体制、区域经济发展战略和政策也随之发生了深刻的变化,这些变化影响和决定了该时期中国区域经济合作的格局与走向。以1979年国务院提出的“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”十六字方针为标志,中国各协作区开始摒弃追求独立工业体系和国民经济体系的传统思维与战略,开始寻求地区之间的经济合作。国务院分别于1980年、1985年、1986年颁布规定,要求各经济区发展经济技术合作,推动横向经济联合。1981年,在呼和浩特市召开了华北地区经济技术协作会议,并成立了中国第一个区域经济合作组织——华北经济技术协作区(由京、津、冀、晋、蒙组成)。1996年3月,党的八届人大四次会议提出在全国建立七个跨省市经济区域,即长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分地区、东北地区、中部五省地区和西北地区,要求按照市场经济规律和经济内在联系及地理自然特点,突破行政区域界线,在已有经济布局的基础上,以中心城市和交通要道为依据发展经济。这一时期国家开始重视推进区域合作,但对经济区域划分还比较粗略,推进区域合作的计划经济色彩浓且联系较为松散,各区域在联合过程中多处于被动地位。

  

   (二)市场体制主导下的区域合作尽管在行政力量主导下可以建立较为有效的地区合作关系,但区域合作如果没有内在利益驱动,则会影响区域合作内容与方式的拓展。随着市场经济体制日趋完善,经济互补性强的地区间在产业、市场、资源、人才、技术等方面将会拥有广阔的合作空间。

  

  

   省际交界地区合作模式。改革开放初期,省际交界地区的各地区开始主动联合,以摆脱计划经济时期被边缘化的处境,如1983年成立的川黔边区经济协作区,1985年成立的云贵川毗邻县经济技术协作会、川滇黔毗邻十二地州市经济技术协作会等,1986年成立的闽粤赣边区经济协作区、鄂豫川陕毗邻地区经济协作区、陕甘宁蒙毗邻地区经济协调会等,1987年成立的川滇青藏毗邻地区经济协作区、湘鄂毗邻四地市协作区等。

  

  

   经济中心辐射带动合作模式。在区域合作中,市场机制开始发挥主导作用,企业充当合作主体,逐渐形成经济互补性强的区域发展格局,如长江三角洲地区合作、珠江三角洲区域合作、泛珠三角“9+2”区域合作、环北部湾(广西)经济区合作、武汉都市圈区域合作等。跨省区(市)地区间合作拓展了区域合作的空间和领域,建构了区域市场网络,丰富了区域经济合作的内涵和形式。

  

  

   市场机制是实现区域合作的最佳选择。在市场机制主导下,无论是发达地区间、欠发达地区间,还是发达与欠发达地区间,都可以在优势互补的基础上展开各种形式的区域合作。然而,在我国市场经济发展不充分的背景下,市场力量在区域合作中的作用仍不够强,不足以完全冲破行政力量和行政区划的限制,各地方的区域合作基本上都停留在形式上,实际推动的障碍很多,各行政区间的经济、政治、文化、社会联系严重受限于地方政府的制约。

  

   02“十二五”以来区域合作规划与合作模式

  

   “十二五”以来,国家对区域合作更加重视,国务院相继批复了《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》(2014年)、《环渤海地区合作发展纲要》(2015年)、《汉江生态经济带发展规划》(2018年)和《淮河生态经济带发展规划》(2018年),在基础设施互联互通、产业发展协作协同、生态环境共保共治、公共服务共享共建等方面提出了具有可操作性的思路和举措,对于推动区域协调发展具有重要的现实意义。我国各地区在自然状况、地理条件、社会历史文化环境、经济发展条件和所处阶段等方面均有较大差异,这一基本国情决定了我国区域经济合作模式的多样性。

  

   (一)晋陕豫黄河金三角区域合作规划与合作模式晋陕豫黄河金三角区域是指山西、陕西、河南三省交界地区的运城、临汾、三门峡、渭南市,地处我国中西部结合部和新亚欧大陆桥重要地段,是实施西部大开发战略和促进中部地区崛起战略的重点区域,在我国区域发展格局中具有重要地位。推动晋陕豫黄河金三角区域合作,有利于整合资源要素,发挥比较优势,优化产业分工和城镇布局,促进区域经济社会加快发展;有利于加强黄河中游综合治理,探索生态文明建设新路径,为全国大江大河跨区域综合治理积累经验;有利于创新区域合作机制,打破行政界限和地区封锁,探索省际交界地区合作发展新途径和新模式;有利于探索缩小城乡差距、促进区域协调发展的新路子,推动形成中西部良性互动、共同发展新格局,促进我国经济社会全面协调可持续发展。

  

  

   1.基础设施互联互通。统筹规划区内城际铁路项目,促进黄河金三角与关中城市群、中原城市群城际铁路线对接。重点建设中心城市与国家高速公路连接线、中心城市间快速路和黄河大桥,形成区内外快速通达的公路网络,促进与其他运输方式有效衔接。以打通“断头路”为重点,加快国家高速公路、普通国道建设,有序推进农村公路升级改造,提高路网连通能力。加强交通运输信息化建设,促进区域物流运输信息共享,实现公共交通一卡通。统筹规划建设能源运输通道、水源等基础设施。加快供气管网一体化建设,提高互联互通水平,实现区域内全覆盖。实施《黄河流域综合规划(2012-2030年)》,以“增水、减沙、调控水沙”为核心,统筹协调上下游、左右岸、干支流的关系,共同推进黄河干支流治理和河道整治、水土流失综合防治工程。建立区域防洪抗旱预警和决策支持系统。创新科学发展的体制机制,推动重大水利项目统一规划实施。共建水利融资平台,完善水利投入机制。加快区域水资源信息统一平台建设,实现区域内水资源监控能力项目联网,促进区域水务基础信息共享,推进城乡供水、水务管理一体化。加强水资源综合管理,完善水价形成机制,探索建立水生态补偿机制。统筹交通基础设施与信息管线建设,加速信息管线综合改造。实施电子政务畅通工程,统筹建设电子政务信息共享平台。加强信用记录和信用信息系统建设,促进信息服务和资源共享,推进企业信用网建设。共建区域信息网络体系和交流平台,完善信息应用服务体系,构建“数字黄河金三角”,推进信息服务一体化。

  

  

2.加强产业协调合作。构建区域共享的农业服务体系。共建农业科技示范基地、旱作农业示范基地。开展区域农业科技推广和交流,促进农资连锁配送,加强农机跨区作业协调合作。发挥黄河金三角果业联合会等区域产业协会的作用,强化生产管理、技术研发、市场营销、协调服务等功能。加强科研领域合作,整合建立区域性苹果创新技术平台。加强联合协作,培育发展壮大苹果加工龙头企业,引导、支持果品加工企业研发新产品,扩大国内外高端市场份额。加快建立区域间食用农产品产地准出和市场准入管理的衔接机制。共同建设区域性农产品质量安全检验检测中心。加大食品安全检验检测力度,提高食品安全检验检测信息共享水平,建立食品安全检验检测结果互认制度。联合建立农作物生产远程监控与诊断管理中心,形成重大动植物疫病应急防控机制。加强区域联合植保,全面实施绿色防控。整合区域内各类农业信息资源,建立统一的农业信息交流平台,加快农业地理数据库建设,形成农业综合信息网络服务体系。突破行政区划界限,整合区域内优势资源,推进三门峡与运城铝业、潼关与灵宝黄金等产业联盟、企业合作。鼓励产能跨区域合理调配,推进企业兼并重组。促进煤炭上下游产业一体化发展,推进煤化工企业重组,完善配套产业链。开展上下游合作,构建煤—电—铝—材、黄金勘探—冶炼及综合回收—深加工、煤—焦—镁产业链。加强分工协作,引进优质资本和先进技术,加快企业兼并重组和产品更新换代,提高基础零部件和配套产品的技术水平,建设中西部地区重要的装备制造业基地。共同规划战略性新兴产业发展,推进产学研结合,提升科技创新水平,合作构建产业发展平台。共同建设旅游基础设施,合力开拓旅游市场,联手整治旅游市场秩序,建设国内外重要旅游目的地。(点击此处阅读下一页)

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