熊玠:美国新总统的外交政策与中美关系的推测

选择字号:   本文共阅读 208 次 更新时间:2021-01-17 10:14:45

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熊玠  

  

   一、导言

   任何一个新总统上任,一定会有他自己的外交政策,殆无例外。尤其是继任于一个毫无章法、酷似脱缰之马的特朗普总统之后的拜登总统,其必须承当的重任,不仅须拨乱反正,甚至须找回美国“国魂”(拜登自己用语)的大业。其艰巨之情,所需涉及事项之繁杂,不言可喻。本文不存奢侈之心;只求就其轮廓试作刻画与分析。虽然偏颇遗漏在所难免,但如欲推测拜登任内美中关系之可能动向,则非先对其外交政策之主轴有相当认知不可。

  

   二、拜登总统外交政策之梗概

   教科书一般对外交之主要关切,强调的不外乎是国家安全。但对美国安全的威胁,不是来自国外而是来自国内(见下)。另外,如果对国家安全来自外在的威胁与其对外关系有休戚相关之牵连的话,那特朗普个人应承担不可回避的责任。

   几乎任何人,本能地即可指出特朗普四年来所犯的错误,真是罄竹难书。尽管他在2016大选是以高呼“使美国再度伟大”的响亮口号而侥幸当选,可是特朗普在总统任上,却得罪了世界上几乎所有的主要国家,譬如NATO(北大西洋公约组织)的成员也是盟邦、NAFTA(北美自由贸易协定)的成员,也是美国最靠近的邻国(墨西哥与加拿大),并离间了由37个国家所组成的OECD(经济合作与发展组织)的大多数成员国。当然特朗普对中国发起新冷战,是众所周知,无须重复。除此之外,在他指挥之下,美国退出了2015在巴黎签署的有关环保的协定;并且退出了原先由前任奥巴马总统精心设计由12国组成的TPP(跨太平洋伙伴关系协定)。他如此做,无形让中国在多数注意环保国家的心目中,成为世界带头领导保卫环境生态的主人翁。而那针对与TPP相对抗的RCEP(区域全面经济伙伴关系协定)却伺机由概括15个国家相应组成。由继任的拜登总统来检视,这些特朗普犯下的滔天大罪,均是须要一一纠正的。

   再说拜登所说的找回“国魂”,虽是抽象,但如考虑到由特朗普手中在国际上对美国形象造成的摧毁,已思过半矣。这又牵涉到国内自黑人弗洛伊德5月25日因民尼索答州警察之粗暴而窒息至死所引起各方抗议警察暴虐与种族不平之上街示威游行、迅而转变为武打抢劫与枪击种种暴行,充斥了21州数十个城市。特朗普政府对之毫无对策。徒然引起国际上包括欧洲以及世界各国的耻笑与喝倒彩。识者认为此种纠纷不但是违背了杰弗逊“独立宣言”器重国家对人民生命财产保障之誓言,而且是耻于美国自开国以来之立国信念。何况自新冠疫情进袭以来,美国无论是感染或因而死亡之数据,均焯焯领先全世界。在诸多数据中,AARP(美国退休者协会)指出虽然美国的老人住养于老人院者仅占美国人口1%, 但却占全美百分之40的死亡率。这如不是反映了政府之失控与无能,就是政府对老人草菅人命之态度与陋习;徒然令人感觉美国一向自我标榜的民主制度黯然失色与蒙羞于世。因此而谓之为“国魂”之失落,良有以也。所以说美国国家安全之威胁,来自国内之成分多于国外,也正是此意。

  

   三、新任拜登总统之外交取向

   有鉴于以上各节,拜登上任之初,如说其外交政策势必以扑灭由特朗普带来的火种为当务之急,虽不中亦不远矣。浓缩言之,当为“拨乱反正、找回国魂”八个大字。这其中很大一部分将与对中国政策有直接、间接关系。虽然细节仍待具体化,但已可由以下三项来源揣摩得出大致轮廓:(一)拜登对美国“外交协会”的“交心”深谈; (二)拜登在其他场合的相关谈话;(三)他已拣选或指定的负责外交方面内阁成员之背景与倾向。

   他对“外交协会”的访谈是他当选后最早也是最全面对外交政策透露的初衷。他首要的关切,是如何将美国再度强化为亚太地区的强权,以回应崛起的中国。其做法是仰赖现存贸易规章法则以及联合“与国”(譬如澳大利亚、印尼、日本及韩国)建立一个统战联盟。不过他不是像特朗普的搞新冷战,而是要促使与中国在不同层面的合作,譬如环保、能源、反恐与反核扩散等等。在他多年参与参议院外交委员会期间,他曾鼓舞赞成中国加入WTO(世界贸易组织);而在他任职奥巴马时代的副总统时,曾支持TPP(跨太平洋伙伴关系协定);也就是要以统战方式制衡中国影响之扩张。在他对“外交协会”的谈话中再度“交心”确认他历来的观感。

  

   四、拜登对华政策与美中更深一层的预测

   除了拜登以上对“外交协会”深谈中所透露他对中国的看法与可能的对华政策大致走向以外,还有其他两个来源让我们能藉以揣测他可能的选择。一个是他在特朗普对中国贸易战问题上对媒体的评语。譬如特朗普上任时在美中贸易上美国的逆差是每年美金五千亿之数。而在他上任后对中国之进口货物增加关税后反而贸易逆差陡增至美金六千九百五十亿元前所未有之新高。而每年增长额亦在美金250亿至400亿之间。这表示特朗普增加关税的贸易战,并未奏效;徒然增加了美国购买这些物品消费者的负担。显然并未伤害到中国的制造商。言下之意,拜登有可能考虑逆转特朗普的增税做法。关于此点,他以后却明显改变初衷。可能基于两点原因:第一是他要利用关税之祛除作为与中国讨价还价之筹码;第二,可能是他所挑选未来与中国周旋的内阁成员中有相左之意见所致。

   现在,我们不妨对这些成员作个检视,看看是否能对我们对拜登政府未来的对华政策以及因而产生的美中关系有个较为更清晰的瞭解。

   拜登所拣选的外交班底,最重要的三名分别为担任国务卿的Antony Blinken(且译作:安东尼·布林肯)、国家安全顾问的Jake Sullivan(杰克·苏利文)以及驻联合国首席代表的Linda Thomas-Greenfield (琳达·托马斯-格林菲尔德)。他们三人均是奥巴马总统任内的人物,与当时身为副总统的拜登过从甚密。所以与今后拜登总统合作无间,殆无问题。三人中,除了托马斯-格林菲尔德大使在工作上与中国关系较为淡薄以外,其他两名均直接有密切关系。据我所知,布林肯国务卿以前曾做过美国驻印度大使;而苏利文倾向于培植印度以配合当初奥巴马(与届时国务卿希拉里)意欲完成的印太战略连横的计划,正好可以与布林肯的印度经验搭配得称心如意。如果拜登总统真要执行上述“统战”手段以应对崛起的中国的话,其方向将是如何,可想而知。

   印度一直与RCEP 十五国谈判加入成为第十六成员国,一直到拜登总统宣布他外交班底的前夕,印度突然宣布退出谈判,不考虑参加RCEP组织。此举恐暗藏玄机、绝非偶然。

  

   五、拜登内阁的中国通

   假如本文即此结束的话,也许会有人相问:那么拜登的外交班底就没有一个中国通吗?答案所幸的是:有两位。一位是暗藏而未被人注意;另外一位是经拜登迟至后来才提名公布的。先说前者。Avril Haines (暂译:海恩斯) 的履历包括一度是哥伦比亚大学世界研究项目的副主任,负责的是中国部分;以后担任奥巴马总统时代的副国家安全顾问以及CIA(中央情报局)的副局长。由于她有研究中国的经历,她认为美国如藉重与中国在控制新冠病毒上合作,势必全盘更改美中关系,从竞争改变为合作。而这样合作的开始将转移至经济合作的层面。在拜登于2007至2008担任参议院外交委员会主席之际,海恩斯正好是该委员会的副主任律师,所以有与拜登合作无间之经验。

   再说另一位中国通。Katherine Tai(中文名字:戴琦)是出生于康乃狄克州的华裔律师(父母来自中国台湾,于肯尼迪总统时期移民来美)。拜登对她的选择,可说煞费心机。他要指派一位身为华裔的中国通;可是其履历必须是无懈可击、绝不致被人指控会偏袒中国大陆的头目。在她律师生涯初露头面之际,正好是美国政府对贸易伙伴不公正行为检举纠正的执行律师。是在奥巴马与拜登连袂主政时代。现今职务是国会众议院Ways and Means Committee (筹款委员会)的首席律师。这个委员会是众院最富强势的单位之一,管辖税率、关税以及其他收入来源事项。最重要的是:因为她有如此刚强的背景与铁面无私的记录,拜登能任命戴琦为他内阁的USTR(美国贸易代表),其职责乃在对与美国的贸易伙伴依法“执行”公正的贸易行为。

  

   六、结束语

   本文试图由拜登总统对外交的取向(包括对特朗普外交失误须作适当纠正的考虑)以及他的外交班底来揣测新内阁的外交政策,以及因此而可能带来美中关系的变化。浓缩的来说,他须做的是拨乱反正、找回国魂,已如上述。

   但结束时,我想指出无论是他的政策或者因而带来的美中关系走向,其背后推促的动力,均是以美国利益为依归。他与特朗普的差异,主要有两点加一:第一点是:特朗普直到他进驻白宫以前从来没有一天曾为政府任何机构服务。他完全是以管理自己公司方式来治国;所以常常闹得贻笑大方。而拜登则完全相异。他在任职奥巴马时代的副总统之前曾经是参议院重要成员凡36年;包括在外交委员会时间最长,而且一度是该委员会的主席。第二点则与他们为人习性有直接关系。譬如特朗普毫无自我约束,所以为人做事正如脱缰之野马。而拜登为人则循规蹈矩,这是他的习性使然。另外,上面我还说了他们的差异除了这两点以外,还须“加一”。那就是由这两点之延长,即特朗普治国从来没有顾虑到国家利益,而拜登则正好相反。以上的分析,正好显示了拜登对国策(包括外交政策)的刻画,为国家利益之考虑可说尽心尽力。这样的表现,对一个总统来说,较为正常。其理自明。

   以上的分析,正好显示了拜登对国策(包括外交政策)的刻画与依归,可说是为国家利益之考虑尽心尽力。这样的表现,对一个总统来说,较为正常。也因为如此,我们可以推敲:在他处理美中关系时,是否也会以美国国家利益优先为出发点。

   这是很合理的问题,但此问题的答案并不简单,须看他在美中关系上如何解释美国的国家利益何在。我们知道拜登曾矢言他反对美国外交政策企图以其雄厚势力改变他国政府性质之目的。

   此点意义非同小可,因为自尼克森(与基辛格)以来,美国与中国交往虽然是要联合对付苏联,但其中暗藏了一个不可言喻的秘密动机。那就是希望通过不断交往会有更多华人仰慕美国的民主制度,因此会增强民间压力促使共产制度的改革。这个也相当于美国国家利益,只是意识形态之表达而已。而拜登的反对立场,是极为务实的。如果这个信念能做其外交指导原则的话,那将表示在拜登任内美国的对华政策将比较正常与规律化。

  

   熊玠,纽约大学终身教授

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文章来源:《中国评论》月刊1月号

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