郑秉文 郭倩:拉脱维亚“名义账户制”运行十年的政策评估

——兼评三支柱体系的架构设计
选择字号:   本文共阅读 4246 次 更新时间:2006-12-29 12:01:30

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郑秉文 (进入专栏)   郭倩  

  

  【内容提要】拉脱维亚是世界上第一个实行名义账户制改革的国家。改革前拉脱维亚传统的社会养老保障制度很慷慨,但财政不稳定,养老金支出不断上升;为此,拉脱维亚进行了“名义账户”制改革。新制度包括三支柱,第一支柱是名义账户制计划,第二支柱是国家强制性积累制计划,第三支柱是个人自愿性私人养老基金储蓄计划。本文对改革以来新制度的运行情况做了评估,认为新制度成功地保证了财政可持续性,增强了公平性和透明性;但在实施前的准备工作方面,三支柱改革次序和第二支柱监管等方面还存在一些问题。

  【关 键 词】拉脱维亚 名义账户制 财政可持续性 社会保障 经济转型

  

  虽然“名义账户制”(NDC)1994年最初是为瑞典设计的,但实际上拉脱维亚是世界上第一个引入这种制度的国家,而且是中东欧实行苏联式的现收现付制养老保障制度改革的第一个国家。拉脱维亚传统的社保制度很慷慨,但财政很不稳定。为了遏制社保制度支出不断上升的趋势,建立一个符合市场原则的可持续性多支柱制度,自1995年起,拉脱维亚开始了养老保险激进式的改革。1996年拉脱维亚社保制度正式引入名义账户制(第一支柱),2001年引入国家强制性的完全积累制企业养老金计划(第二支柱),1998年引入私人养老基金储蓄计划(第三支柱)。至此,拉脱维亚社会保障制度的整体框架确立起来,改革已基本完成,并发生了巨大变化。

  

  一、改革的背景、原因及过程

  

  (一)、改革的背景

  与其他东欧国家一样,改革前拉脱维亚的社会保障制度是从坟墓到摇篮的社会主义模式的国家福利制度。

  1.社会经济背景

  在苏联1990年解体后拉脱维亚便确立了向市场经济过渡的方向。与其他转型国家一样,拉脱维亚在改革的前几年里经济相当困难:GDP急剧下降,价格管制解除导致恶性通货膨胀,失业率持续上升。从1996年开始,拉脱维亚的经济增长呈现出良好的态势,1997年GDP增长率达到8.6%,但失业率仍然持续走高,从1996年的7.2%上升到1999年的9.1%(请参见表1)。

  表1: 1991-1999年经济发展

  

  资料来源:Schiff J., Hobdari A, Schimmelpfennig A., Zytek R. (2000). Pension Reform in the Baltics, Issues and Prospects. IMF Occasional Paper 200, Washington D.C.

  

  2.1990-1992年改革不彻底

  拉脱维亚传统的养老保险制度是待遇确定型现收现付制,绝大多数55岁以上的女性和60岁以上的男性享有各种保险项目。此外,该制度还对某些特定群体提供隐性补贴,允许提前退休(从40岁开始就可以领取养老金)和延迟退休(养老金可以额外增加)。此外,一方面是人口老龄化的压力,另一方面是老年职工不断离岗和养老金领取者数量的急剧上升,尤其是,女性劳动参与率较低,逃税不断增加,地下经济猖獗,费基受到了严重影响,在替代率较高的情况下,如果不降低养老给付水平,拉脱维亚势必会陷入财政困境。

  虽然拉脱维亚于1990-1992年首次进行了改革,但此次改革后的制度同样是苏联模式的现收现付制,改革不彻底,甚至其慷慨程度比传统制度还有过之而无不及,在给付水平和预算的可能性及稳定性之间无法达到平衡,不适应社会人口状况的变化以及转型期间新的经济形势。为了削减开支,拉脱维亚于1993年11月1日暂停该法案的执行,建立了计算养老金的临时规则。由于工龄的因素没有考虑进来,因此,伴随着失业的增长,这种制度显然在公平性和可持续性等方面存在着较大的问题,再次改革势在必行。具体而言,改革的原因包括以下几个方面。

  (二)、1995年改革的动因

  1.改革前制度对努力工作和纳税具有负激励

  福利制度的过度慷慨对工作和纳税产生了较大的负向激励:养老金领取者人数不断上升,提前退休现象比较严重;此外,缴费率过高(38%),缴费和给付之间微弱的联系抑制了缴费的积极性,雇主一般只根据最低工资缴纳保险费,再加上妇女劳动参与率较低,非正式经济的增长, 最终导致逃费现象十分严重,参保人数逐年下降,地下经济日益猖獗;据估计,20世纪90年代中期不缴费的人数只占应缴费人数的20% [1]。

  2.养老金支出占GDP的比重剧增,财政不可持续

  在1985-1994年的10年间,拉脱维亚社会保障支出占GDP的比重急剧增长,从1985年的5.5%激增至1994年的9.8%;到1999年又攀升到12.3%(请参见表2)。

  表2: 1991-1999年拉脱维亚养老金制度发展的指标

  

  资料来源:Schiff J., Hobdari A, Schimmelpfennig A., Zytek R. (2000). Pension Reform in the Baltics, Issues and Prospects. IMF Occasional Paper 200, Washington D.C.

  为降低财政负担和提高制度的可持续性,1993年拉脱维亚采取了降低养老金指数化水平等措施但拉脱维亚政府认为,从长远来看,财政上社会保障制度也是不可持续的,国家的财政负担预计会变得更加沉重,尤其是进入2010年以后,20世纪50年代出生的人口退休时,社会保障制度在整体上便会陷入危机。

  (三)、1995年“名义账户”改革的过程

  1995年1月,政府向议会递交了“名义账户”的改革方案。这个改革方案的基本思路是建立三支柱的养老制度,即第一支柱是名义账户制以加强缴费与给付之间的联系,设立最低保障养老金制度以避免终身贫穷;第二支柱是企业举办的强制性市场化管理的积累制储蓄账户制度;第三支柱是自愿性私人管理的养老基金计划,主要也是由雇主发起并设立。

  在议会很快批准了这份报告之后,第一支柱的新法案便进入设计之中,随后,新法案于1995年7月递交给议会并于1995年11月作为一揽子福利制度改革的一部分受到批准。新制度于1996年1月1日生效;强制性的第二支柱即积累制企业养老金计划从2001年7月开始生效;第三支柱私人养老基金计划自1998年7月1日生效。

  拉脱维亚1995年的改革进展比较顺利,其核心理念和原则一直没有受到党派团体和社会舆论的指责和批评;虽然改革期间也遇到了1998年国内的政治压力和俄罗斯的经济危机的冲击,但总体上说,拉脱维亚克服了这些困难,改革10年以来,成就显著,基本实现了制度的平稳过渡,达到了制度的设计目标。

  

  二、新制度的框架

  

  拉脱维亚设计的以名义账户为其基本养老金制度的“大社保”框架是建立在代际团结和个人责任相结合的原则之上。

  (一)、第一支柱

  第一支柱名义账户制主要是由旧的现收现付制改造而来。为保证养老金制度的平稳过渡,第一支柱养老金与工资指数挂钩,退休养老金给付根据名义账户上累积的金额以及退休时预测的平均寿命计算,没有性别差异。

  1.个人养老金账户中的名义资本

  记入个人账户中缴费率为20%。对于2001年以后的参与者,根据其对第二支柱支付的缴费多少,对第一支柱的缴费率可以降低,但自2010年起可最低降至10%。账户中的名义资本像储蓄账户那样挣得回报率。回报率等于缴费工资总额的增长率 [2]。

  包括兵役、照顾小孩、疾病和产假、工伤和残疾以及处于失业期间的参保者,他们仍有资格享受个人账户名义资本的增值待遇,并且,国家预算中拨付款项代其缴费,其数额根据最低工资计算。

  2.养老金的给付水平

  名义账户制养老金计划年金的计算公式是 [3]:P=K/G,其中,P是名义账户制养老金计划下的年金;K是参保者终身积累的名义养老资本,根据个人账户中有关缴费总额和资本年增长的数据确定;G是领取年金的年数,根据平均余命计算,没有性别差异。

  新制度下的平均给付一般高于或等于旧制度的水平,其名义资本的回报率取决于养老金领取者的实际余命、缴费工龄以及缴费工资增长等情况。如果一个人60岁退休,替代率不少于其正常工龄税前收入的40%,如果推迟到65岁退休,替代率将在60%左右。

  表3举例说明了名义账户制度下的给付水平。假设某人22岁开始工作,每年收入1400拉特 [4],其个人收入与平均工资增长率相同即假定年增长率为2%;还假设61岁后他的收入保持不变,那么,69岁时的给付水平差不多是60岁的两倍;如果预期寿命提高10%,其给付水平将减少9%。因此可推算出,如果希望获得同样的年均给付水平,并且60岁后的余命比老一代提高10%,那么,他们将须多工作一年以上。

  表3: 名义账户和养老金模型

  

  资料来源:Fox, L. and Palmer, E. (1999) Latvian Pension Reform. Social Protection Discussion Paper No 9922, Washington D.C.: The World Bank.

  此外,拉脱维亚还提供最低保障养老金。自2002年1月以后,最低保障养老金的标准与缴费工龄挂钩:在工龄少于20年、20-30年之间和30年以上这三种情况下,分别用系数1.1、1.3和1.5乘以当年国家社会保障津贴的标准即为国家老年保障养老金的金额。

  3.退休年龄

  拉脱维亚还(逐步)把最低养老金领取年龄从女性55岁和男性60岁统一提高到62岁。对新的退休年龄规定,男性从2003年开始实行,女性从2008年开始实行。改革最初规定男女的最低退休年龄都为60岁。1999年规定逐步提高到62岁,每年增加6个月,并要求至少具有10年的参保时间才能领取养老金,即男性在2003年1月1日达到这个退休年龄,而女性则于2008年7月1日达到。

  在2005年以前,至少具有30年参保时间的女性能够在最低退休年龄前两年退休;达到此条件的男性则能在60岁退休。

  4.养老金的指数化

  在新制度下,养老金与通胀指数挂钩。虽然1996年改革前旧制度下的养老金并不根据名义账户制的规则修正,但新旧制度下的养老金都采取指数化的规则。根据新法案,2002-2011年之间,养老金将同时与消费指数和缴费工资基数挂钩,其中缴费工资基数按实际增长的25%计算。从2011年开始将按实际缴费工资增长比例的50%计算;更长远的考虑是将来有可能增加到100%。

  5.同时拥有养老金和其他工资收入

  退休后若继续工作并继续缴费,其名义养老金资产将继续增加。新增加的名义资产在未来即将退休时将重新核算其名义收益率。在最初的设计中,继续留在劳动力市场上的养老金领取者没有权利领取全额养老金,但由于后来最高法院宣布这个规定违宪,因此从2002年4月起,他们享有领取全额养老金的权利。

  6.征税

  拉脱维亚的保费是免税的,所以老年养老金被视为应纳税收入。当养老金金额超过免税的最小值时,养老金将征收税率为25%的收入税。目前养老金的非应税额是178 欧元,是其他应税收入免税额的5倍。

  7.增加透明度

  1997年7月以来,拉脱维亚养老金年度报告始终是对全社会公布的。最初它们只包括缴费收入与支付等信息,后来所有关于服务年限的历史信息均包括在内,还包括当前账户余额及其在60、65及70岁退休时可获得的养老金水平等信息。此外,每年还公布下一年的G值(预期寿命系数)。

  (二)、第二支柱

  第二支柱是强制性完全积累制计划。现行法案规定,2003年以前,第二支柱的缴费支付一直由国家管理。从2003年初开始,参加者可以自由选择保险基金。国家社会保险局(简称“SSIA”)负责监管基金投资及审批基金管理人。

  1.缴费与给付

  2001年6月的规定的缴费率是2%,这个比率将逐渐上升,到2010年将提高到10%。覆盖率是强制性的即30岁以下者必须参保,30-49岁者可以自愿加入,50岁及以上者不需参见第二支柱。退休时账户资金不允许一次性提取(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《俄罗斯东欧中亚研究》2006年第5期)

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