徐振伟:打造“生物盾牌”:美国生物国防计划的发展及启示

选择字号:   本文共阅读 130 次 更新时间:2021-01-09 13:18:56

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徐振伟  

   内容摘要:美国部署生物国防的主要目的是防范生物武器袭击或生物技术滥用给美国造成潜在伤害。在2001年“9·11”恐怖袭击和“炭疽邮件”事件发生后,美国历任总统小布什、奥巴马、特朗普通过颁布法律文件和财政拨款大力实施生物国防计划。当前,美国建立了生物威胁识别中心、公共卫生紧急情况应急中心和灾害应急管理系统,初步形成了较为系统和完善的生物国防体系,这有利于应对生物武器袭击和突发性灾害事件。然而,在新冠肺炎疫情暴发后,美国的生物国防计划为选举政治所裹挟,这导致其应对疫情的能力大大下降。鉴于美国的经验和教训,我国应及时制定生物国防计划,以提升全民的生物国防意识以及生物国防的战略地位。

   关键词:生物国防;生物安全;恐怖主义;新冠疫情;发展型国家

   作者简介:徐振伟,南开大学周恩来政府管理学院副教授;赵勇冠,南开大学经济学院研究助理。

   项目基金:国家社科基金一般项目“美国转基因霸权体系的构建研究”(16BGJ040)的阶段性成果

  

   1导论

   生物国防是国防的一部分。它最初是一个军事术语,指为应对生物战争或生物武器袭击所采取的一系列防御性方法、手段和措施。生物国防往往与生物武器、生物恐怖主义和生物战联系在一起。从整体上说,生物国防的目的就是防止生物武器、生物恐怖主义和生物战对本国和本国人民造成打击和潜在影响。关于生物武器,美国科学家联盟在2011年下过一个定义,即生物武器是一种以细菌、病毒和微生物为实施载体,以空气、水和食物为主要传播媒介,在人、动物和植物之间传播疾病的一种新型武器。根据生物病毒对国家安全的威胁程度,生物武器可以划分三个等级:第一级别的生物病毒主要有炭疽病毒、天花、鼠疫、埃博拉病毒和胡宁病毒等;第二级别的生物病毒主要有阿尔法病毒、马脑脊髓炎病毒、布鲁氏菌属、马鼻疽和Q热等;第三级别的生物病毒主要有汉塔病毒、尼帕病毒、蜱传脑炎病毒和黄热病等。21世纪以来,随着基因测序和生物合成技术的快速发展,转基因产品和生物制剂逐渐成为生物国防的新型防御对象。

   关于生物恐怖主义,美国疾病控制与预防中心在2007年发布的《生物恐怖主义概览》中指出,生物恐怖主义指有意释放、传播和使用生物制剂和毒素,导致动物、植物和人的感染、伤亡,并造成重大经济损失和社会恐慌的恐怖主义活动。关于生物战,也称细菌战,是指在战争过程中以生物战剂和细菌武器为主要进攻手段,以人、动物和植物为打击对象的军事行为。生物战剂和细菌武器的使用会导致严重的人员伤亡、经济损失和社会恐慌。具体而言,2001年“9·11”恐怖袭击事件和“炭疽邮件”事件对美国各界产生巨大影响,两者联系在一起,引起美国政府的高度重视。作为回应,美国政府采取两种举措:一是发动反恐战争,通过军事手段打击恐怖主义;二是实施生物国防计划,构建生物国防体系,为美国人民搭建生物国防保护网。小布什在2001年10月23日签署的《生物恐怖主义预防法》是对“炭疽邮件”事件作出的正式官方回应,该法案对生物国防体系的构建作出初步指示。美国政界、学界和商界人士也为此作出了巨大努力:联邦政府和地方政府通过颁布法律和财政拨款实施生物国防计划;高校和科研机构设立生物国防研究中心和生物医疗研究中心,为生物国防计划提供技术指导和科研保障;美国国内的商业公司和跨国公司将最新科研成果投入实践,生产新的疫苗和药物。

   2美国生物国防计划的内容

   (一)美国政府为实施生物国防计划作出的努力

   1.小布什政府(2001—2008年)

   小布什在任内签署了许多关于生物国防计划的法律文件,这些法律文件共有七种类型,分别是国土安全总统指令文件、国家安全总统指令文件、行政命令、公共法、法律条例、一般法案和国际条约;与此同时,小布什也投入了大量经费,建设生物国防体系。从表1可以看出,小布什政府签署的法律文件主要涉及反恐、防扩散、新机构设置、医疗、农业安全等领域。2002年6月12日,小布什签署了《公共健康安全与生物恐怖主义预警应对法》,这是美国第一部生物国防法。11月25日,美国国会颁布了《国土安全法》,国土安全部随之成立。12月11日,小布什签署了《防御大规模杀伤性武器的国家战略声明》。2003年12月17日,小布什签署了《对关键基础设施进行识别、排序和保护》的国土安全总统指令文件。2004年2月3日,小布什签署了《保护美农业和粮食安全》,要求确保美国农业和粮食系统免受恐怖袭击、重大自然灾难和其他紧急情况的影响。4月28日,小布什签署《21世纪生物国防计划》,要求美国政府采取一切措施保护国家安全和国家利益。7月21日,小布什签署《生物盾牌法案》。并且,通过与科研机构、医药企业、生物技术公司合作,加速研究医学应对措施和储备医疗物资,应对国家安全威胁。2007年1月31日,小布什签署《关于大规模杀伤性武器的医疗应对》。该指令文件鼓励公共部门和私营部门进行合作,共同防御生物武器的威胁。10月18日,小布什签署了《公共健康和医疗准备》。随着公共法案和总统指令文件的相继生效,美国国土安全部在2008年1月制定了《国家应急框架》。从表2可以看出,小布什政府用于生物国防的经费开支逐年增加,其中卫生及公共服务部是政府经费投入最多的部门。

   2.奥巴马政府(2009—2016年)

   奥巴马入主白宫后,虽然美国面临金融危机的困扰,但政府对生物国防的重视程度并未因此受到影响。他在小布什政府生物国防计划的基础上,又签署了一些新的法律文件,这些文件有六类,分别是总统政策指令文件、总统研究指令文件、行政命令、法律条例、政府指导文件和一般法案。从表3可以看出,奥巴马政府签署的法律文件主要涉及反恐、保护关键性基础设施、提高医疗应对能力、保障科技安全等。

   2009年11月23日,奥巴马签署了《应对生物威胁的国家战略》。2010年2月1日,美国国防部发布了《四年防务评估报告》,报告指出,为了建设全面的生物国防体系,防止生物武器扩散给美国带来的不利影响,美国政府应该作好应对准备。5月27日,奥巴马签署《国家安全战略》,指出生物武器对美国国家安全构成挑战,防御生物武器的袭击对国家安全至关重要。7月2日,奥巴马签署《优化管理布萨特行动方案》,首次明确提出“布萨特”的概念,指出实施布萨特计划的原因。

   此外,值得强调的是,奥巴马政府特别重视农业领域的生物国防计划。2012年,奥巴马签发《国防资源预备战略》行政命令,关注农作物安全。与此相呼应,2012年2月,美国联邦调查局提出了“农业恐怖主义”的概念,按照美国官方的阐释,农业恐怖主义被定义为生物恐怖主义的一个分支,具体是指恐怖主义组织或其他势力通过传播动物植物疾病,在美国制造恐慌,造成经济损失,进而影响社会稳定。2016年11月,美国国防部高级研究计划局宣布资助研究适应性更强的农作物,帮助美国农场主应对气候变化、干旱、霜冻、洪水、病害、生物恐怖主义等威胁。

   3.特朗普政府(2017年至今)

   特朗普上台后,在前两任总统所建立的生物国防计划的基础上,有破有立地进行了大胆的改革。特朗普在任内推出的首份《国家安全战略报告》和《国防战略报告》中,明确将俄罗斯与中国界定为美国国家安全的首要威胁并进行重点阻遏,标志着传统的大国政治的对抗与遏制在美国外交战略中的回归。但是,特朗普对传统安全的强调并未削弱他对生物威胁和生物国防的重视。特朗普推出的《国家安全战略报告》和《国防战略报告》明确指出,鉴于美国面临的安全形势日益复杂、多元和严峻,美国需要将应对包括生物战争在内的全面战争作为未来重点发展方向,并强化生物国防的战略地位。2018年9月18日,特朗普签署第14号《国家安全总统备忘录》,公布了《2018国家生物防御战略》。

   特朗普政府开展生物国防计划的行动主要体现在:

   (1)废除了前任总统奥巴马明确提出的“布萨特”和“布萨特计划”的概念,强调全面防御。

   布萨特的概念有一个演变过程,奥巴马政府所说的布萨特更明确地指用生物工程制造出来的生物制剂和毒素,而不再是先前的细菌病毒。但是,特朗普对布萨特和布萨特计划概念的废弃并非表明他调低生物国防战略在美国总体国防战略中的地位。

   特朗普“全面防御”的理念是:生物威胁的风险无法降低到零,但可以而且必须得到管理。他强调从源头上来监管生物威胁,最大限度地消除生物威胁带来的负面影响。特朗普全面防御针对的对象包括自然发生的、偶然性的和人为蓄意的生物威胁。

   (2)特朗普签署的第14号《国家安全总统备忘录》授权成立一个内阁级的生物防御指导委员会,由卫生及公共服务部部长担任委员会主席,负责《2018国家生物防御战略》的具体实施。特朗普之所以选择卫生及公共服务部发挥核心作用,一方面,生物技术的发展和生物威胁的升级对专业知识的要求越来越高,而唯有卫生及公共服务部的技术专长能够履行这一使命;另一方面,要克服政府各部门各行其是、缺乏协调统一的局面。特朗普力图通过行政体制的改革来实现权力的集中,秉着以最小的成本获取最大收益的商人理念,降低交易成本,提高边际收益率,来解决前两任总统始终面临的“集体行动的困境”,同时有利于问责。

   通过这些政策的创新和体制机制的改革,特朗普旨在表明他的改革举措代表着美国生物防御的新方向,其目标是构建一个更高效和更具协调能力的生物防御体系,该体系由在生物防御的预防、准备、应对和恢复方面发挥作用的所有利益相关方构成。当前,美国国内对特朗普的新政仍存在质疑。然而,此次新冠肺炎疫情对美国社会造成巨大冲击和破坏,使得美国生物国防建设的有效性受到广泛质疑,美国国内对特朗普政府应对疫情的态度和策略的不满情绪与日俱增。显然,特朗普政府应对疫情的态度很大程度上让位于选举政治的考虑。出于连任的需要,特朗普政府选择淡化新冠肺炎疫情的危害,强行重启经济,防疫专家的专业意见被排挤和搁置,导致美国原本较为完善的生物国防制度在应对疫情过程中难以发挥作用。

   (二)美国生物国防计划的组成部分

   美国生物国防计划由一系列具体计划和执行机构组成,表5对此作了归纳。基于联邦政府各部门的业务内容和职责范畴,美国农业部和卫生及公共服务部的联邦特定生物制剂计划根据2002年的《公共健康安全与生物恐怖主义预警应对法》监督对公众健康、动植物健康构成严重威胁的特定生物制剂和毒素的拥有、使用和转移情况。美国农业部动植物卫生检疫局和卫生及公共服务部所属的疾病控制与预防中心负责对所有相关的实体进行注册。美国司法部协助制定和起草适当的法律文件,以应对生物恐怖主义活动,并帮助建立相应的基础设施以应对恐怖主义者带来的生物武器扩散。

   美国通过三任总统的生物国防计划,力图构筑生物国防体系。在这个体系之中,卫生及公共服务部是联邦政府的主要机构,负责公共安全和医疗物资的储备;农业部负责检测动植物的感染,保护粮食安全和食品安全;国土安全部负责国内事件的管理;司法部负责审理与恐怖袭击有关的案件;州和地方政府负责降低地方灾害的损失。

   总之,在生物国防计划各种法律的保障下,美国先后建立一系列机构,初步形成了较为系统和完善的生物国防体系。当前,美国已经建立的应对生物恐怖的信息系统共72个,其中监测预警系统34个,检测系统10个,技术支持系统18个,通讯和报告系统10个,而且大多数信息系统已经实现了内部和外部的有效沟通和联系。

   3美国生物国防计划的成就与问题

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国外社会科学前沿》2020年第9期

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