杜丽红:清末东北防疫中的“财”与“政”

选择字号:   本文共阅读 210 次 更新时间:2021-01-03 14:46:15

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杜丽红  
新民府从奉天防疫总局领到福尔马林10磅,升禄10磅,呼吸器100个,喷雾器5个,药针水5瓶,石炭酸450磅。144疫情初起,长春兵备道就禀准吉林巡抚拨款2万吊,购买各种防疫药品。145呼兰除派员赴交涉局领取硫磺1000斤外,一面分赴哈埠、阿城采买石炭酸、石灰。146双城消毒药品一方面由哈尔滨专送双城石炭酸500磅,升水180磅,盐酸100磅,棉花100磅,喷壶4具。147一方面双城太守派巡警教练所所长赴长春购买防疫药材,搭乘东清汽车旋返。148铁岭发现鼠疫后,各商铺的石炭酸出售一空,县署派人赴奉天购买各种防疫药品。149

   最后,笔者根据资料总结出吉林和黑龙江防疫花销概况表。吉林省城和各地的花销比例基本吻合,黑龙江的花销与吉林大致相近,反映出各地防疫经费花销的结构大体相似。

   从表1可以看到,大量的防疫经费实际花在设置机构和雇佣防疫人员上,相关花销占两省总支出的62.81%;用于隔离、检疫和处置尸体的费用大概占总支出的28.86%;医药费在两省总开销中仅占7.29%。在州县一级的防疫开销中,大致也是这种状况。以宾州为例,其防疫开销总额为27002吊,用于设置防疫所、病院和雇佣防疫人员的费用大概占总数的48%,掩埋尸体占总开支的25%,城局开办经常费及购置防疫器具、药品、军衣等费大概占27%。150

   表1 吉林及黑龙江防疫花销概况

  

   资料来源:吉林省城和各地资料,引自《陈简帅来电》(宣统三年三月三十日),《锡良任东三省总督时吉林来往电》第28册,近代史所藏档,甲374/14;黑龙江省资料,引自《周朴帅来电》(宣统三年四月初二日),《锡良任东三省总督时黑龙江来电》第8册,近代史所藏档,甲374/23。

   通过对东北防疫经费花销基本状况的大致梳理,以及吉林和黑龙江的数字统计分析,可以看到无论是省一级,还是府县一级,开销基本都集中在防疫机构设立、雇佣医生和防疫人员、处理染疫物和尸体以及隔离流动人口等行政事务上。花在防疫医疗和医药上的费用反而不多。造成这种状况的原因在于,东北防疫涉及面广,加之东北流动人口众多,需要大规模、大范围地雇佣医生和其他人员办理防疫,政府需要支付大量的薪资、津贴以及伙食费。清政府不仅要雇佣专业医务人员办理检疫、隔离和治疗,雇佣巡警、军人和劳工协助进行遮断交通、掩埋尸体以及安置劳工等辅助性工作,而且必须负责大量被隔离的苦工的生活费用。可以说,东北防疫,重在行政,而非医疗。

   余论

   本文研究了官府在东北防疫过程中“财”的运作,即筹钱和花钱的状况;同时了解了“政”的内容,即清末财政运作和防疫行政的实际状况。东北防疫中的“政”是由多重因素决定的。从地缘政治来看,列强环绕且虎视眈眈,因此必须采取西法防疫,花费巨资严格消毒、遮断交通和检疫。也就是说,东北现实政治要求必须采取大规模的防疫行政措施。从卫生行政的基础来看,各地先前几乎没有卫生设施,必须大量雇佣医生,招聘巡警充任防疫人员,派军队参与交通遮断,以及进行病院、检疫所等基础设施建设。也就是说,各地行政基础决定了大量的经费必须投入到基础设施建设和雇佣人员上。从防疫行政的内容来看,鼠疫在当时并无有效的治疗手段,死亡率极高,采取强制隔离措施控制其传播被视为上策,因此所采取的主要措施依赖于大量的人力和物力,既要借助于国家力量强制隔离那些不愿被隔离者,又要资助被隔离者的衣食住需求。也就是说,防疫的手段决定了必须不惜财力解决相关的行政问题。从市场的角度来看,官府必须提供高薪才能聘请到合格的西医主持防疫,因为整个中国受过西式医学教育的医生极少,不仅难以满足城市发展和人口聚集所引发的社会需求,更难满足国家卫生建设对西医的需求。也就是说,西医的市场价格决定了必须不惜财力雇佣西医领导防疫。总体而言,东北防疫中的“政”就是国家缺乏相应的卫生基础设施和人员,必须将大量的经费花在这些方面,才能使西法防疫措施有效地运作起来。

   为此,各级官府不得不想方设法,挖掘潜力,以满足防疫之政对“财”的需求。中央政府虽一再要求东北地方加紧防疫,但并未给予太多的实际支持。这不仅是财政体制所决定的,更和主事者有密切的关系。清末,中央财政能支配的资源非常有限,度支部无钱可拨,最多从税关腾挪。各地官员都寄望于借款缓解财政困局,但中央严格掌控,基本不准各省对外借款。由于江皖灾情严重,盛宣怀以办理江皖灾赈为由停办了其他赈捐,东北防疫很难从赈捐项下得到经费。最终,从根本上解决东北防疫经费问题的是准予各地事后报销的政策。这一财政举措给了各地官府自行挪用经费的机会,东北防疫支出才有了转圜的余地。因此,从东北防疫可以看到清末中央仍控制着地方财政,但已经无钱可拨,很多时候需要依靠地方政府的灵活运作来解决问题。从账面上来看,地方财政困顿异常,但并非无计可施,各地方官员往往在中央放权情况下会有办法灵活地解决经费问题。

   东北防疫的“政”不仅展示了防疫行政的具体内涵,而且呈现出具体的财政运作状况。本文将“财”理解为经费,将“政”理解为防疫之政和财政运作。两者之间的关系非常值得探究,“财”必须以满足“政”的要求为中心,而“财”则由“政”的灵活操作完成。防疫期间“财”与“政”的关系密切。由于缺乏财政支持,东北各地的新政变革多流于形式,卫生机构并未真正建立起来,因此,在东北防疫期间,不得不花费大量的经费用于建立机构和雇佣人员,弥补卫生防疫之政的缺失。无论是雇佣医生、巡警,还是招用苦工,都须花费必要的开支才能使防疫措施落实。在此基础之上,可以深入理解“财”与“政”的矛盾统一关系。从“政”的角度而言,官府必须筹集大量经费,才能采取必要的行政措施,进而完成防疫之政的诸多应急举措;从“财”的角度来看,在从中央到地方整体财政窘迫的背景下,中央与地方围绕着防疫经费反复交涉,才勉力支持了防疫之政的展开。东北防疫的巨额花销,乃是由于平日防疫之政的缺失所决定的,不得不为之。为了保证“政”的完成,地方政府不得不积极进行财政运作。地方财政虽然入不敷出,却仍可以应付突发事件,表明地方官有足够的能力和办法克服困难完成任务,财政实际有着较大的延展性。

   最后需强调的是,东北防疫中最大的政治是满足列强的要求、避免列强的干涉。清廷对东北疫情的关注,更多是对列强压力的一种政治表态。它用行政命令的方式将列强的防疫要求传达给东三省总督,但并未拨给足够的经费,而要东北地方自己去解决。对东北地方政府而言,由于特殊的地缘政治形势,日俄的威胁和压力是时常可见的。各级政府不得不按照日俄在各地的具体交涉去行事,否则就会引来外交干涉。因此,东北防疫“财”与“政”的运作主要基于东北特殊的地缘政治。

  

   注释

   1据官方记载,疫情死亡人口达46747人;焦润明认为,加上日本所占据的东北地区疫毙者总共有51155人;曹树基和李玉尚认为,东北鼠疫在全国造成了60408人死亡。根据上述研究数据,笔者此处采用五六万人之说。奉天全省防疫总局编译,吴秀明、高岚岚点校:《东三省疫事报告书》,李文海等主编:《中国荒政书集成》第12册,天津古籍出版社2010年版,第8208、8227、8264页;焦润明:《清末东北三省鼠疫灾难及防疫措施研究》,北京师范大学出版社2011年版,第7页;曹树基、李玉尚:《历史时期中国的鼠疫自然疫源地——兼论传统时代的“天人合一”观》,李根蟠编:《中国经济史上的天人关系》,中国农业出版社2002年版,第97页。

   2《东三省疫事报告书》,李文海等主编:《中国荒政书集成》第12册,第8204页。

   3宣统元年,东三省的财政收入总额在950万两左右,支出约1590万两,亏空近640万两。《三省财政大概情形》,《盛京时报》,1909年9月2日,第5版。

   4已有学者对东北防疫的经费做了初步研究。如焦润明在其专著《清末东北三省鼠疫灾难及防疫措施研究》第2章讨论了防疫款项的来源和用途,但未考究其实际运作状况。杜丽红讨论了雇佣西医防疫的状况,参见杜丽红《清末东北官聘西医及其薪津状况考析》,《中国经济史研究》2018年第4期。

   5已有学者对清末财政政策的剧烈变动进行了研究,指出不仅财政主要以筹措要需为导向,而且地方财政开始形成。在东北防疫过程中,中央和地方围绕经费筹措的讨论和交涉则是了解清末财政运作的具体个案。参见陈锋《清代财政政策与货币政策研究》,武汉大学出版社2008年版;周育民《晚清财政与社会变迁》,上海人民出版社2000年版;申学锋《晚清财政支出政策研究》,中国人民大学出版社2006年版。

   6宣统朝的东北大鼠疫受到国内外学界的高度关注,已有从主权、文化、医学、地缘政治、环境等角度展开的多角度、多层次的研究。Carol Benedict,“Bubonic Plague in Nineteenth-Century China,”Modern China,Vol.14,No.2 (Apr.,1988),pp.107-155;费克光:《中国历史上的鼠疫》,刘翠溶主编:《积渐所至:中国环境史论文集》下册,台北,“中研院经济研究所”1995年版,第722—724页;Mark Gamasa,“The Epidemic of Pneumonic Plague in Manchuria 1910-1911,”Past and Present,Vol.190 (Feb.,2006),pp.147-184;胡成:《东北地区肺鼠疫蔓延期间的主权之争(1910.11—1911.4)》,《中国社会历史评论》2008年第3期;Sean Hsiang-lin Lei,“Sovereignty and the Microscope:Constituting Notifiable Infectious Disease and Containing the Manchurian Plague (1910-11),”in Angela Ki Che Leung and Charlotte Furth(eds.),Health and Hygiene in Chinese East Asia:Policies and Publics in the Long Twentieth Century (Durham and London:Duke University Press,2010),pp.73-108;William C.Summers,The Great Manchurian Plague of 1910-1911:The Geopolitics of an Epidemic Disease (New Haven:Yale University Press,2012)。

   7参见梁其姿《面对疾病:传统中国社会的医疗观念与组织》(中国人民大学出版社2012年版)一书的第7章。

   8杜丽红:《海港检疫全球化对华影响之研究》,《全球史评论》第8辑,中国社会科学出版社2015年版,第140—141页。

   9参见杜丽红《近代中国地方卫生行政的诞生:以营口为中心的考察》,《近代史研究》2019年第4期。

   10其中东清铁路归俄国人管辖,南满和安奉铁路归日本人管辖,京奉铁路归清政府管辖。

11Hsia Liang-Lin,China’s Foreign Trade Statistics,1864-1949(East Asian Research Center,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:近代史研究. 2020年06期

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