杜丽红:清末东北防疫中的“财”与“政”

选择字号:   本文共阅读 210 次 更新时间:2021-01-03 14:46:15

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杜丽红  
致力于从他那里得到经费支持。在以锡良为首的东北官员看来,赈捐本来就是为救灾而设,理应及时拨付给东北。恰如吉林巡抚陈昭常在给锡良的电文所表示的那样,朝廷办理赈捐无非为救灾起见,“三省疫患亦与巨灾无异,且揆之情势,当更急于江皖,似可援案请拨五成,专济三省之急,俟疫患肃清再议停拨,鄙意朝廷必无歧视”。37然而,事与愿违,在办理过程中,盛宣怀处处阻挠,锡良一无所获。

   十二月二十八日,锡良致电盛宣怀,表示“惟有奏办赈捐,援尊处皖省赈捐奏定章程办法,或可捐集巨款”,希望盛宣怀能为其筹划。38二十九日,盛宣怀回电表示,捐款寥寥,加之奉旨添办豫灾,不便在江皖灾赈中筹款。他向锡良提议,“鼠疫需款甚急,若请开捐,窃恐于办疫经费缓不济急”,现今政府非常重视防疫,如拨款不敷,可据实奏请加拨,“谅无不允”。39锡良回复,希望“在赈款内设法挪借,以济急需,一面附入皖豫赈捐之内,俾得接济”。40宣统三年(1911)正月初六日,盛宣怀致电锡良,言明江皖赈灾无款可挪,两部挪垫和银行息借款项都已分拨江皖灾区散放,加之刚刚开办豫赈新捐。他转而建议锡良,“先向各银行认息借用,日后或就地筹完,或归并江皖新捐,展期推广劝办”。41次日,锡良依照盛宣怀建议方案,电请军机处准其请援照江皖仿办赈捐展期推广,先向大清、交通两银行息借银两。42次日,军机处回电同意锡良所请,“着该埠议奏”。43锡良电奏“请向大清、交通两分行,各借银三十万两,并附江皖捐内展办赈捐”。正月十二日,奉旨交议,锡良电请度支部、邮传部速赐。44邮传部对锡良向交通银行借款的举措拖延不理。十七日(2月15日),锡良不得不电请该部,“勿任迫切待命”。45邮传部明确表示无钱可借和无权办理赈捐。其借口有二:以“东省交通银行拨款浩繁,恐难应命”为由,拒绝借款;以“至赈捐各节,当由度支部议复”为由,事实上拒绝将东北防疫纳经费纳入江皖赈捐筹集。46可见,盛宣怀既不愿锡良参与江皖赈捐事宜,也不愿向其借款,提议其向大清、交通两银行借款不过是虚与委蛇。因此,锡良必须另辟蹊径,方可解决经费问题。

   而且,盛宣怀不单单坚决地拒绝了锡良的所有借款要求,更将铁路检疫经费推给东北负责,引起锡良的极大不满。虽然盛宣怀曾表示愿意津贴榆关、沟帮子车站检疫经费47,但实际上邮传部并不愿办理辖下京奉铁路的防疫事务,将之推诿给东三省。正月初九日,锡良致电邮传部,指出南满铁路已严办防疫,京奉路局应速行筹办,在沟帮子建设容纳数百人的房屋,在奉天建设容纳2000人的房屋,作为隔离所,留验旅客。48邮传部以“所费不赀”为由,表示“沟、奉工程归奉省派员办理”。锡良只得表示“不敢有畛域之见”,在奉天规划建筑隔离所,但仍请邮传部筹办沟帮子隔离所,因其“距官署较远”。49可是,邮传部虽饬路局建筑沟帮子隔离所,但仍要求东三省承担经费。对此锡良非常不满,故而电请军机处“可否饬下邮传部酌量协助”。在锡良看来,他并未因邮传部不准交通银行借款,而推诿在奉天车站办理留验所,已经做到仁至义尽。对于邮传部的做法,他感到非常不满,批评道,“路局平时既获利益,有事亦不能不为分任”。50接到电报后,军机处不过命令邮传部议奏,但并未做任何直接指示。51

   正月二十六日,锡良电请军机处变通办法,允许东北“径向各国银行先行商借银二百万两”,并“援照江皖赈捐章程由东三省自办赈捐”。52次日,军机处“着该部议奏”。53正月三十日,锡良获准径向各国银行借200万两。54清廷虽批准东三省向外国银行借200万两,但并未准其自办赈捐,仍要求其归入江皖赈捐案内筹办。从某种程度来讲,此举表面同意锡良借款,却以一种附加的方式,要让锡良得到盛宣怀的许可,方可借款。二月十一日,盛宣怀致电锡良,仍然推诿不办,表示江北、皖北出现饿毙情形,急需钱购粮,因此已收捐款不得不先满足江皖豫三省赈需,只能等到“赈务稍松,捐有成数”之时,再分缓急酌拨。55盛宣怀坚决不允许将东北防疫款归入江皖赈捐案内办理,事实上使借款的许可成为空头支票。锡良在三月初十日给度支部的电文中写道,“借款究竟如何,务乞大部早日商定,如果一时未能就绪”,请先行拨银200万两,以济急需,将来即于大借款内扣还。56由此可知,度支部所允向外国银行借款200万之言一直未曾付诸实施。从整个国家的财政状况来看,盛宣怀拒绝将东北防疫纳入江皖赈捐案内办理,实际上代表了清廷的态度,即发生在东北的疫情远不及同时期的其他自然灾害的危害大。57

   在整个防疫过程中,锡良只从税关和大清银行拿到真金白银,且数量非常有限。锡良虽一再申请借款,但度支部仅仅允许大清银行息借3万两。58除上年十二月从各税关拨付30万两外,锡良还从营口、哈尔滨各埠先后截留若干关税,在二三月间办理港口防疫时也从各税关挪用了部分经费。营口防疫请款无以应付,营口道周长龄致电锡良表示,该处还有“扣发海旱各口书吏陋规、核销、恩赏等费,每年银2万两”。正月初六,锡良电请度支部,“可否将前项扣存款项拨作营埠办理防疫之用,准其事后实用实销”。59哈尔滨先后在税关项下支用28万两。哈埠防疫经费在绥满两关结税款内提用5万两,罗江关存款项下提用8万两。60后又在“各江关及爱关存款项下”先后提取15万两。61

   宣统三年三月初,东北开始办理海港检疫,在营口和安东的大东沟允许轮船进口,帆船允许在锦州天桥厂、复州娘娘宫、庄河孤山和青堆子以及凤凰厅的黄土坎等处进口。此外,京奉铁路在沟帮子、奉天设所留验,邮传部“不认协助”,加之同时举办海口检疫,经费更显支绌。锡良于三月初二日,电请军机处允许其从营口和安东关税收入中截留。其中沟帮子站建留验所与锦州天桥厂、复州娘娘宫两处海口检疫用款,“均归入营口开支,一并截留,该关税款撙节动用”。此外,奉天站修建留验所费用、凤凰厅和庄河厅属下帆船进口检疫经费,以及安东和大东沟检疫经费,在“安东关新政、开埠两项税款内截留银10万两”,准事后核实造报。62

   (二)地方奏销与募集

   由于中央给予的专项财政支持有限,锡良解决防疫经费问题实际主要依靠的是既有财政制度。也就是说,清廷的财政制度给了锡良腾挪的机会,使其能够通过允许地方以报销的方式将防疫开销冲账。宣统二年十一月十六日,锡良致电度支部,表示防疫开支包括派医、购药及分别设所等项,需款甚巨,请求该部命令各处陆续筹垫。63外务部派伍连德前往哈埠,除川资外,购办药物等款项,“防疫烦费滋多”,锡良再次电告度支部,“请于事后作正开销”。64二十二日,度支部“准作正开销,毋涉浮靡”,锡良转告吉江两省巡抚,“仍希先行分咨,俟事竣核实报销”。65宣统三年正月初九,度支部致电锡良,“准撙节动用,事完报销”。66经过锡良与度支部的反复确认,中央同意防疫经费做正开销,地方官员得以在地方财政收入中挪用垫付。清末财政的特点在此得以展现,即中央财政很大程度上是一种会计财政,并不实际掌握经费,而是通过报销制度维持着一种平衡。银两只是在账面流动,中央通过严格控制什么可以报销,什么不可以报销的方式掌握各省的财政大权。因此,从财政的角度来看,此举确实显示出为应对防疫等临时性支出,中央通过奏销程序,给锡良筹措经费提供了制度性支持。

   在经费筹集过程中,各地的实际情况有较大的差异,大致可以分为以下几种状况。

   第一种是由省财政拨款,例如营口、新民、长春等重要地区。在时常办理防疫的营口,已有一定成例,“査迭办防疫,均系由省发款”,因此营口道台先后电请锡良饬度支司发给银15000两67,其中1万两在税关存款项内借用68,事后核实报销。新民府先后收到官银号发给的小洋9000元。69长春的防疫经费由吉林巡抚发给。宣统三年正月二十四日,长春道台孟宪彝电请吉林巡抚,表示领款将次用尽,仍请预备官帖二十万,以资接济。70

   第二种方式则是由地方自治会或商会垫付,或挪用特定捐项。安东官商合力筹办防疫所,延请医生、购备药品及防疫费用,暂由自治会垫付。71凤凰厅在凤城开设防疫事务所1处、检验所2处和隔离室2处,在草河口和鸡冠山分别设防疫事务所和检验病院各1处,开办经费先由商会借垫,电请拨官银4000元。72庄河用作防疫经费的车捐款拨尽后,电请“可否于征存正税中暂挪,并案报领归垫”。73怀德县开设防疫所,以及延医配药等款,“均暂由屠捐项下挪用,容后具领”。74

   第三种方式是在统税局和经征局项下垫发。吉林巡抚就表示,吉林经费“由附近之统税、经征两局项下垫发,预先奏明立案”。75五常防疫经费遇应请款随发,“如遇统税无款之时,先由经征借拨,以济急需而免误事。惟应仍由统税筹还,俾清界线”。76宾州防疫经费,也是“请饬宾州统税局在于统税、经征款内照数拨支,以清亏款”。77

   防疫经费多为垫付,事先需得到锡良的许可。锡良认为,防疫虽不能惜费,但亦不可铺张靡费,因此对各地防疫请款审核严格。奉天防疫总局批准昌图防疫经费由府款挪用,但当地“仅度支司发商铜元息款一万余元,刻无他款”,故而请示“可否即将前项息款全数备用,以解眉急”。78锡良认为该地刚刚办理防疫,就马上截留生息款1万余元,实属浪费,未予批准。79法库组织临时防疫会,预算城乡每月需银2000两,致电锡良“恳拨款接济,作正开销”。80锡良认为,该厅并非发现疫病,“只须严防外界之侵入,而一切卫生清洁之法,本警务所有事平日即应讲求”,每月2000两的预算,“实属铺张过甚”。81

   然而,防疫经费依靠挪垫,截留各处领款及各省局的开支,不仅司库所储不足供用,而且因防疫百业停顿,导致税源枯竭,难以久支。幸而疫情在财政完全恶化之前被控制住了,防疫经费得以应付过去。在事后报销的时候,中央并未严格核算,而是变通行事。因为防疫事务繁多,且用人用款“均系相机设施,多寡无定”,若事后调册核对,按款钩稽,已属万分为难,若再责令分类造册报销,必致旷日持久,销案永无结期,故而改为开单造册。82

   除通过财政手段获得经费之外,东北防疫的经费还有其他一些来源。有的来自其他地方官员的援助。锡良致电曾任职东北的江苏巡抚程德全,表示中央仅拨防疫经费30万两,杯水车薪,不能支持半月,“尚祈设法援助,以济灾困”。83程德全虽表示“爱莫能助”,后仍汇给3000金,聊表心意。84有的则来自日本人送的防疫补助。日本南满铁道会社送给锡良15万日元作为补助防疫药饵之资。85为避免引起麻烦,锡良本着礼尚往来的原则,随即赠送该会社奉天通用银元20万元充作防疫经费。86两者相抵,其实并未充实防疫经费。

   东北的地方社会组织,如商会、自治会等,在防疫经费筹集过程中明显财力有限,根本不足以支持这样一场大规模的防疫。加之受疫情影响,各地商务萧条,极少商会能慨捐巨款。在经济较为发达的哈尔滨,疫情初起时,防疫事务由商会主持,官府只是居中指导而已。傅家甸防疫会的经费由商会负担,每月约需万余卢布,巨额开销让商会无力办理,官方极力劝导,才“始议将各医生薪费及一切繁冗之费大加裁减,以期易于担负云”。87为了避免商会不再办理,滨江关道于振甫先后送给道里、道外防疫会三四千卢布,并告知傅家甸商会,若防疫“需用巨款,可向管道衙门请领”。88宣统二年十月十六日,送交滨江商会1000卢布,“以为购备药品之用”。89到十二月十三日,哈尔滨防疫归至官府管理,在税关项下拨付防疫经费每月1万两。90此外,营口官商捐款5000元,开办了贫民留养所。91长春道台孟宪彝到商务总会演说,商会捐助2万银元,被视为急公好义,大肆表扬。为此,孟电请锡良赏给该商会匾额一方。92后经锡良电请军机处,赏给该商会御书匾额一方。93

综上所述,通过对东北防疫经费筹措过程的研究,大致可以了解到清末财政运作中的一些具体状况。首先,地方督抚掌握了地方财政大权,在筹措防疫经费过程中居于居间的核心地位。中央给东北提供的经费支持,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:近代史研究. 2020年06期

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