杨原 张宇燕:新冠肺炎疫情下的全球政治与安全

选择字号:   本文共阅读 351 次 更新时间:2021-01-02 21:20:56

进入专题: 新冠肺炎   中美关系   非传统安全   传统安全   全球治理  

杨原   张宇燕 (进入专栏)  

  

   内容摘要:2020年全球政治与安全形势在新冠肺炎疫情的冲击和催化下呈现更多的冲突性和竞争性。受特朗普政府“美国优先”战略及疫情影响,全球化进程遭遇明显阻碍。现有多边治理机制在应对全球性危机时的短板进一步凸显,区域内一体化动力加强。传统安全风险和非传统安全风险同时加剧,相互传导。传统安全风险在印太地区尤为突出,台海、南海和南亚地区军事冲突风险上升。突发的全球性疫情使得公共卫生安全在全球治理中的重要性进一步提升,同时使气候、能源、粮食等非传统安全问题进一步复杂化。2020年的中美战略竞争在疫情和美国大选等因素的催化下不断加剧,导致中美关系发生这种深刻变化的根本原因是中国崛起以及由此引发的国际格局的变化。2021年美国新政府上台后,中美博弈的总体程度预计不会发生太大变化,但具体博弈方式、领域和结构可能出现较大调整。

   关键词:中美关系;非传统安全;国际格局;全球治理;传统安全

  

   2020年全球政治与安全形势在新冠肺炎疫情的冲击和催化下呈现更多的冲突性和竞争性。全球治理方面,受特朗普政府“美国优先”战略及疫情影响,全球化进程遭遇明显阻碍。与此同时,现有多边治理机制在应对全球性危机时的短板进一步凸显,区域内一体化动力加强。国际安全方面,传统安全风险和非传统安全风险同时加剧、相互传导。传统安全风险在印太地区尤为突出,台海、南海和南亚地区军事冲突压力持续保持高位。突发的全球性疫情使得公共卫生安全在全球治理中的重要性进一步提升,同时也使气候、能源、粮食等非传统安全问题进一步复杂化。2020年的中美战略竞争在疫情和美国大选等因素的催化下不断加剧,导致中美关系发生这种深刻变化的根本原因是中国崛起以及由此引发的国际格局的变化。受此影响,未来的中美战略竞争将是一种持续而全面的竞争。

  

   一 全球治理现状与挑战

   (一)全球化进程遭遇明显阻碍

   在特朗普政府“美国优先”战略和“脱钩”政策的影响下,全球化进程在2020年以前就已经出现放缓甚至倒退的趋势,而这一趋势在2020年进一步放大。

   疫情成为全球化进程的最大阻力。2020年,新冠肺炎疫情迅速发展为百年一遇的全球大流行病。各国为防控疫情,不得不采取严格的中断交通、限制人口跨境跨界流动等管制措施,再加上各国为抵御疫情导致的经济衰退而纷纷出台贸易保护主义措施,人员、物资、资本的全球流动急剧下降。各国为防疫而进行的隔离以及停工停产等措施,还导致服务业以及制造业受到严重影响,东亚、欧洲和北美等全球三大产业链中心均遭受重创。不仅如此,疫情还暴露和加剧了国家间的矛盾和不信任,各自为政、以邻为壑的现象不断发生。疫情造成的全球产业链、价值链、供应链中断以及一些国家抗疫急需的物资得依靠别国来供应这一现状,使得主权国家更加重视本国的经济安全,力图将关系国计民生的产业链和供应链控制在自己手中,这进一步削弱了全球化发展的基础。

   美国的“退群”外交加剧全球治理体系分裂。2020年美国继续退出或威胁退出一系列国际机构,致使诸多领域的公共产品供给短缺,治理赤字加剧。2020年5月,美国宣布退出与俄罗斯和欧洲其他国家签署的《开放天空条约》。7月,美国正式通知联合国退出世界卫生组织(WHO),计划在2021年7月完成退出后,将原本向世卫组织提供的资金转用于其他联合国项目。美国此前是世卫组织最主要的捐助者之一,每年捐款超过4亿美元,是其他大多数国家的两倍。美国在疫情最严重的时间节点选择退出,不仅对全球抗击新冠肺炎疫情造成了极其不利的影响,而且使得消灭传染性疾病计划遭受沉重打击,并由此加剧未来地区和全球再次遭受传染病侵袭的风险。不仅如此,特朗普政府甚至威胁退出世界贸易组织(WTO)这个全球贸易治理的核心机制。这些“退群”举动以及由此造成的国际社会的不稳定预期正严重冲击现有全球治理体系,使全球体系分裂压力不断上升。

   疫情推高了逆全球化思潮。随着近年来全球化进程遭遇阻滞,逆全球化、反全球化思潮也在逐步走强。2008年金融危机之后,欧洲接连出现的债务危机、难民危机和英国脱欧等事件推动了欧洲民粹主义的兴起和传播。特朗普执政以来推行贸易保护主义,接连退出多个国际多边机制和协定,推动了美国的孤立主义和民族主义情绪。疫情的暴发,在很大程度上增加了这些逆全球化思潮在全球的“适应性”和“接受度”。疫情造成的全球供应链、产业链和价值链断裂,客观上助推了经济民族主义发展。疫情后,战略自主性可能成为重组供应链的首要考量因素。民族甚至种族矛盾在疫情期间也进一步恶化。欧美国家的一些政府官员不断对疫情进行污名化攻击和政治化解读,将公共卫生问题强行上升为民族矛盾问题,这进一步破坏了国家间合作原本就已经十分脆弱的信任基础。

   (二)现有多边治理机制短板凸显

   多边治理与区域化是全球化的两个重要维度。2020年多边治理乏力、多边主义示弱,是全球化遭遇阻滞的主要体现。归纳而言,现有多边治理机制凸显短板主要缘于三方面因素。

   一是现有多边机制自身改革进程滞后。例如,作为二战后国际多边主义秩序核心机制的联合国,近年来对其改革的呼吁与其实际改革进程的停滞不前之间形成了突出的矛盾。民调显示,只有34%的受访者认为联合国在相关事务中表现出色。[1]2020年3月,联合国秘书长古特雷斯发起了一项人道主义计划,旨在减轻疫情对脆弱和贫困国家的影响,但受制于20亿美元的庞大预算,该计划的落实和预期效果并不乐观。2020年6月,印度第8次当选安理会非常任理事国,倡议发布《改革多边体系的新方向》(NORMS)用以指导联合国安理会改革。不过,印度的根本诉求几乎不可能在短期内实现,五大国基本不可能在相关议题上保持一致。资金动员力不足、主要参与国对改革方案的分歧,都极大地限制了联合国以及其他多边机制治理能力的发挥。

   二是大国竞争加剧了现有多边机制的分裂趋势。大国竞争与对抗历来是全球化和全球多边合作的阻挠因素。第一次世界大战前的欧洲列强因争夺殖民地而将欧洲分裂为两大对峙的军事集团。第二次世界大战结束后,美国和苏联两个超级大国的战略对抗又将东西方割裂为彼此隔绝的两大阵营。特朗普上台以来美国以关税为武器的对华打压,在2020年向科技、人文、地缘政治、意识形态等领域全方位扩展。中美战略竞争的加剧不可避免地冲击着现有多边机制。例如,尽管WTO曾经是美国维持全球领导权、治理全球经济的重要依托平台,但出于打压中国的战略需要,美国一再强调中国是既成多边秩序的获益者,而美国却从国际秩序的缔造者、维持者和最大受益者逐渐演变为最大的受损者,因此其对WTO职能的维系和改革持消极态度。2020年9月,特朗普甚至要求WTO将美国列为发展中国家,并以美国退出WTO相威胁。不少学者担忧,如果中美战略竞争演变成一场持久冲突,美国可能绕开当前多边机构,乃至构建排除中国的机构,最终导致“平行秩序”的出现和现有多边机制的彻底崩塌。[2]

   三是疫情进一步暴露了现有多边机制的短板。疫情的最直接影响是打乱和推迟了现有机制的改革进程。2020年5月,讨论安理会改革问题的政府间谈判联合主席致信联合国大会,将政府间谈判的时限推迟至“另行通知”。由于疫情的全球大流行,联合国总部一度暂停了面对面会议。更为重要的是,疫情的蔓延和加剧极大地暴露和放大了多边主义在治理效率上的“短板”。国际社会存在一系列应对全球公共卫生紧急情况的多边机制,但是这些机制并没能有效阻止大多数国家采取单边应对的态度。其中G7、G20和联合国安理会等机构在抗疫行动上缺乏协调,G7成员国更加强调边境封锁,G20对疫情虽有反应但相对迟缓,在与国际金融机构的互动中没有做出充足的具体承诺。在3月的G20视频会议前,国际货币基金组织和世界银行号召G20采取行动为最贫穷国家提供债务减免,但G20成员方在会议上没有立即做出明确承诺。[3]现有多边治理机制应对疫情的“乏力”不可避免地削弱了它们的权威性和行动力。

   (三)区域内一体化动力加强

   面对大国竞争和美国“退群”,部分地区性国家在全球治理方面选择抱团取暖,区域一体化趋势因此增强。疫情危机的出现更是为区域一体化的增强提供了外生助力。在全球疫情治理相对缺位的状况下,许多区域间组织在诸边框架下通过双边方式交换抗疫信息,加强多部门合作,规范程序并提高透明度。[4]例如,非盟、东盟、海湾合作委员会和南亚区域合作联盟均制定了应对危机的区域性整体方案。其中,海湾合作委员会建立了联合行动办公室,分享每个成员国控制病毒传播的经验、最新数据和应急能力,南亚区域合作联盟建立了应急基金,南方共同市场国家建立了旨在促进与病毒相关的研究、教育和生物技术发展的基金。虽然疫情逐步得到控制,但全球经济颓势短期内难以逆转,不少国家出于规避系统风险的考虑,愈发重视供应链的完整性和自主可控性,采取诸多手段促使供应链的区域化集聚,由此进一步加快了区域一体化的趋势。[5]

   2020年的区域一体化突出表现在东亚、非洲和北美地区。在东亚,包括东盟和中国在内的15个国家最终签署《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)并由此构建亚太地区自由贸易平台。非洲力图建立世界上最大的自贸区,在54个国家和地区建立商品和服务的单一市场,使商务旅客和投资自由流通,通过简化贸易吸引长期投资,涵盖12亿人口和2.5万亿美元的经济总量。非洲于2018年发起自贸区倡议,并提出在2020年7月正式启动。受疫情影响,非盟委员会将自贸区的正式启动推迟到2021年1月1日。2020年1月,特朗普签署修订后的《美加墨协定》(USMCA)替代原有的《北美自由贸易协定》,作为该地区的新贸易机制正式生效。相对于其他地区一体化的国家自主性而言,该机制的大国主导色彩更为浓重,尽管如此,该协定仍然会相对提升北美地区的经济一体化程度,减少贸易和联合生产的壁垒,促进边境的货物和服务流动。

  

   二 传统与非传统安全问题

   (一)印太地区传统安全风险明显升高

   2020年,印太地区以国家间军事冲突和政治军事对抗为主要形式的传统安全风险并未因疫情的蔓延而缓解,相反有继续升高的趋势。

   过去一年,美国国防部、国务院相继出台《印太战略报告》,进一步明确“印太战略”的总体规划和实施路径,强调印太战略必须强化军事优势,将军事手段视为推行印太战略的重要政策工具,同时要在印太区域构建安全、政治、经贸、价值观等领域的新型框架,与盟友及伙伴共建“印太秩序”。美国推进印太战略的核心意图无疑是遏制中国。随着中美战略竞争不断加剧,美国显著加大了对台湾事务的介入力度。2020年美国先是通过所谓的“台北法案”,随后又拉拢少数国家炒作“台湾参加世卫大会”话题,之后又对台湾多次军售,通过了所谓的“2021财政年度国防授权法”,邀请台湾参与环太平洋军事演习,甚至还多次派遣在职高级官员访问台湾,不断试探中国战略底线。

在南海,美国不断制造地区紧张局势。在外交层面,美国公开为越、菲、马、印尼等国的非法主张和行动撑腰打气,鼓励有关国家采取油气开发、海上执法、岛礁建设等行动,给中国制造麻烦。在军事层面,美军舰机在南海地区从事所谓的“自由航行行动”更加频繁和激进。在法律层面,美国以《联合国海洋法公约》维护者自居,不择手段地就南海问题对中国展开围攻。2020年7月13日,美国发表了《南海政策声明》,除督促中国执行所谓的“南海仲裁案裁决”外,(点击此处阅读下一页)

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