张翔:2019年宪法实施报告

选择字号:   本文共阅读 227 次 更新时间:2021-01-02 20:48:00

进入专题: 宪法实施报告  

张翔  

  

   报告要旨

   党的十九届四中全会决定提出“宪法全面实施”理念,是2019年宪法实施领域最为重要的进展。作为最主要的宪法实施主体,全国人大常委会继续对法律草案进行合宪性控制,对立法过程中涉及的宪法问题开展深入研究。全国人大常委会依据宪法作出了特赦、授予国家勋章和国家荣誉称号、授权国家监察委员会制定监察法规、授权澳门特别行政区对横琴口岸澳门口岸区及相关延伸区实施管辖等重要决定,并废止了对卖淫、嫖娼人员的收容教育制度。在备案审查领域,全国人大常委会切实贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求,督促制定机关纠正了一批与宪法法律相抵触的规范性文件,并着力进行备案审查制度建设,提高备案审查能力。

  

   核心建议

   1.做好宪法解释、合宪性审查与备案审查体制机制的协同。利用备案审查这一制度存量,以备案审查程序建构为中心,通过备案审查机制的完善、备案审查实践的充分开展,激活其中的合宪性审查要素,进而推动合宪性审查与宪法解释体制机制建设。

   2.增强立法中合宪性审查工作的普遍性、充分性与显明性。在立法的起草阶段、征求社会意见阶段、宪法和法律委员会统一审议阶段全方位推进合宪性审查工作。

   3.制定《宪法解释程序法》。宪法实施必须以对相关宪法规范的清晰理解和明白阐释为基础,应贯彻十九届四中全会决定精神,“落实宪法解释程序机制”。

   4.加强全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委的机构建设,为宪法全面实施提供有力的组织保障。

   “宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”十八大以来,党中央一直高度重视宪法实施。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”“健全宪法实施和监督制度”。十九大报告进一步要求“推进合宪性审查工作”。加强宪法实施也一直是近年来全国人大常委会的工作重点之一。回顾2019年,宪法实施领域取得了许多新进展,宪法实施工作稳步推进。

  

   一、“宪法全面实施”理念的提出

   在宪法实施领域,2019年的最大进展是“宪法全面实施”理念的提出。中国共产党十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称“十九届四中全会决定”)中明确提出“健全保证宪法全面实施的体制机制”,这是在新时代对于全面贯彻实施宪法提出的新的更高要求。强调“全面”,是十九届四中全会决定的新提法,突出“体制机制”的健全,是十九届四中全会决定的新精神。

   宪法全面实施是在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下提出的,二者之间具有密切联系。宪法的全面实施是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义;坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化与宪法全面实施之间是“一体两面”的辩证关系;国家制度、国家治理体系的坚持和完善,就是在全面实施宪法,我国宪法是国家制度和国家治理体系的根本法依据,只有通过宪法全面实施,我国国家制度和国家治理体系的优势才能转化为治理效能;宪法全面实施应以整个国家制度和国家治理体系为制度背景。宪法实施在内容、领域、空间、主体上的“全面性”同时体现着国家制度和国家治理体系的全局性。应当建构体制机制,以实现二者的整合与统一。

   “宪法全面实施”理念突出强调全面性,既是对以往宪法实施经验的总结,也为未来推动宪法实施工作提供了指引。宪法实施的“全面性”意味着:在实施内容上,不仅应关注规定监督宪法实施具体制度的《宪法》第三章“国家机构”,以及体现宪法实施重要价值目标的第二章“基本权利”,更要突出强调:支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度的精神实质和主要原则,集中体现和确立在《宪法》的序言和总纲中。在实施领域上,不能仅将宪法看作“政治宪法”,需认识到宪法作为根本法与全局法在实施上具有全领域性。在实施空间上,除了继续推进宪法在内地的实施之外,还应重点关注其如何在特别行政区发挥效力,以及在“构建人类命运共同体”的宪法要求下,如何从参与全球治理的视角推进宪法的全面实施。在实施主体上,我国《宪法》序言第13自然段规定,“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”,以宪法序言的高度对宪法实施主体的全面性做出规定。因此不能仅仅盯着全国人大常委会,还应当看到所有国家机关都有维护宪法、保障宪法实施的职责,更应该看到全体公民都有遵守宪法以及维护宪法秩序的义务。

   此外,十九届四中全会决定突出了“体制机制”的健全,提出应“落实宪法解释程序机制,推进合宪性审查工作,加强备案审查制度和能力建设”“完善立法体制机制,······立改废释并举,不断提高立法质量和效率”。准确指出宪法解释、合宪性审查、备案审查的协同和在立法过程中推进合宪性审查是我国宪法全面实施的“短板”与“弱项”,为未来推动宪法全面实施指明了方向。

  

   二、通过立法的宪法实施

   宪法的全面实施是一个全方位、多领域的系统工程,立法是其中非常重要和关键的环节。首先,“宪法是国家法律法规和各种制度的总依据。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加快形成完备的法律规范体系,是宪法实施的内在要求,也是保证宪法全面实施的基本途径。”[1]换言之,从立法是对宪法的具体化出发,立法本身即是对宪法的实施。其次,在立法过程中推进合宪性审查,实现宪法对立法的预先控制也是我国宪法实施的主要路径。

   2018年全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会,在“继续承担统一审议法律草案的工作”的同时要“推进合宪性审查”,充分说明了立法和宪法实施之间的密切关系。同时,为配合宪法和法律委员会开展工作,全国人大法工委在原来的“国家法室”(主要承担与宪法关系较为密切的工作)之外增设了“宪法室”,与法规备案审查室同时并存,共同协力推进我国合宪性审查工作。宪法和法律委员会以及法工委宪法室等专门机构的设立,为推进我国立法过程中的合宪性审查提供了组织方面的支持。更名当年,宪法和法律委员会便在《人民法院组织法(修订草案)》和《人民检察院组织法(修订草案)》审议报告中,专门说明了全国人大常委会对两部基本法律的大幅修改没有改变我国人民法院和人民检察院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等,修改的内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的,与两部组织法的基本原则不存在相抵触的情形,符合宪法的有关规定。这一做法充分体现了我国合宪性审查工作的突出特点,也就是与立法的紧密结合。

   回顾2019年,宪法和法律委员会、法工委等相关机构继续协助全国人大及其常委会对法律草案进行合宪性控制,持续对立法过程中出现的宪法问题进行研究,及时回应社会各界对相关法律草案的合宪性关切,积极稳妥推进宪法的全面实施。主要作了以下具体工作:

   (一)对法律草案的合宪性审查

   2019年3月15日,第十三届全国人民代表大会第二次会议通过《外商投资法》。通过后的《外商投资法》第2条第2款沿用了《外商投资法(草案)》中的规定,将外商投资界定为外国的自然人、企业或者其他组织直接或者间接在中国境内进行的投资活动。然而,我国宪法第18条规定,“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资,同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业,都必须遵守中华人民共和国的法律。它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。”对投资主体的界定是否违反宪法,是《外商投资法》立法过程中的一个重大争议。

   对此,全国人大常委会法工委宪法室通过研究我国对外开放政策与宪法共同发展的历程,认为《外商投资法》对投资主体的界定充分体现了宪法精神,特别是2018年宪法修正案“贯彻新发展理念”“坚持互利共赢开放战略”的精神,是对《宪法》第18条规定进行的创新性、拓展性实践,符合人民期待、发展规律和时代要求,符合宪法规定和精神,体现了宪法的适应性。指出《宪法》第18条的内涵随着改革开放发生了扩容性演进:在外商投资政策导向上,《宪法》第18条规定的“允许”发展为“鼓励”;在外商投资形式上,《宪法》第18条规定的“合作”“合资”发展为“合资”“合作”“独资”;在中方投资者范围上,《宪法》第18条规定的“中国的企业或者其他经济组织”发展为中国自然人也可成为投资主体;在外国投资者范围上,《宪法》第18条规定的外国的企业和其他“经济组织”发展为不限于经济性质的“组织”。[2]

   尽管以上内容最终并未出现在宪法和法律委员会的审议报告中,而是在全国人大常委会通过《外商投资法》后,由法工委宪法室在中国人大网及《中国人大》期刊上发布,但仍然可以从中看出,对法律草案的合宪性审查已成为全国人大立法过程中的一项重要工作。值得注意的是,法工委宪法室的文章综合运用文义、体系、历史、目的等解释方法对《宪法》第18条的内涵作了非常详尽的解读,对未来宪法解释工作的开展具有示范意义。

   (二)对立法过程中涉及宪法问题的研究

   除了在审议《外商投资法(草案)》的过程中对其进行合宪性审查之外,法工委还积极对全国人大常委会立法过程中涉及的宪法问题展开研究。主要包括:第一,在《民法典》编纂过程中,为做好《民法典(草案)》中有关合宪性、涉宪性问题的研究工作,全国人大常委会法工委于2019年12月11日专门召开专家座谈会,就宪法与民法的关系以及国家所有权、土地制度、人格权、婚姻家庭等制度中的涉宪问题,听取相关宪法学、民法学专家学者的意见建议。这应该是我国立法史上第一次召开以法律草案的合宪性问题为主题的专家座谈会,对于未来相关制度的建设具有积极的探索意义。第二,结合制定《疫苗管理法》和《基本医疗卫生与健康促进法》、修订《药品管理法》,开展医疗卫生事业发展与我国宪法规定的研究。第三,在研究修改《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》工作中,就有关宪法问题进行研究论证。

   在宪法和法律委员会统一审议法律草案的过程中实施合宪性审查,实现宪法对立法的“事前”控制,是我国区别于西方“司法性”违宪审查制度的重要特色,也是我国合宪性审查的制度优势。但从近两年宪法和法律委员会对法律草案所作审议报告中可以看出,宪法和法律委员会并未在所有法律草案的审议报告中均充分、显明地就合宪性问题作出说明。下一步的工作重点应是促进审议法律草案中合宪性审查的普遍、充分与显明:普遍,也就是所有法律草案都应该接受合宪性审查;充分,应该对法律草案中所有可能涉及合宪性的问题进行专门而充分地审查,不是一般性地说明草案合宪,而是就具体争议点也要有充分说明;显明,也就是在法律草案的审议报告中应该明确就该草案中的合宪性问题作出说明,使得合宪性审查的结论成为审议报告的当然组成部分。[3]或者,可以专门就法律草案的合宪性进行审议,并形成专题审议报告。


(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 宪法实施报告  

本文责编:admin
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/124154.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统