林跃勤:全球经济治理变革与新兴国家制度性话语权提升研究

选择字号:   本文共阅读 186 次 更新时间:2020-12-20 23:33:28

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林跃勤  

   摘要:近年来,全球化遭遇强大逆袭,单边主义盛行使全球经济治理陷入僵化、扭曲、低效和赤字增多的境地。这固然跟全球性经济问题急剧增多和尖锐化有关,也跟原有多边治理体系渐趋软弱,新兴经济体制度性话语权偏低、治理潜能得不到正常发挥以及行为体之间的利益冲突和政策矛盾加剧全球经济治理体系的失灵有关。面对全球经济稳健持续发展对改善经济治理提出的更高要求以及新兴国家通过全球经济治理为自身营造更佳外部制度环境的强烈需求,全球经济治理变革的核心内容应当是着力调整权力结构,提升新兴国家赋权,增强治理的正当性、协调性和有效性等。其中,新兴国家制度性话语权的提升对于构建强劲有力、合理高效的全球经济治理体系具有重要意义。新兴国家提升制度性话语权的基本方向在于坚守多边治理宗旨,积极推动既有多边治理组织改革,积极倡建新的多边治理规则与平台机构,提高多边治理的引领力和贡献力等方面。新兴国家与发达国家争夺全球治理主导权的博弈将是曲折而漫长的过程,新兴国家需要努力提升制度性话语权,争取把握主导权,以期实现全球善治和构建良好的国际秩序。

   关键词:全球化;经济治理变革;新型国家制度话语权

   作者简介:林跃勤,中国社会科学杂志社对外传播中心主任、研究员。

   进入2020年,全球性新冠疫情对全球经济产生重大冲击,贸易投资保护和遏制他国行为泛滥,国际经济合作阻力陡然上升,全球经济治理体系严重失灵,面临瓦解消亡之危。面对多边经济治理应扮演的角色以及调整完善等问题,不同国家态度迥异,美国等全球经济治理传统主导群体急欲削弱之,而新兴群体则急切希望维护和完善之,以推动各国合作解决全球经济贸易发展的难题和矛盾,并提升自身在这一多边体系中的话语权和影响力。为此,新兴国家需要审时度势,认清全球经济治理体系失灵的深层根源,推动全球经济治理朝着有利于提升自身话语权和影响力的方向合理变革,克服当下存在的短板及面临的困境,共同寻求有效推进变革的路径和方案。

  

   一、全球经济治理变革的动因

   近年来,经济全球化以及网络化引发的全球性经济问题逐渐增多和尖锐化,例如全球化过程中一些国家内部以及国家间发展和收益不平等的问题引发其他国家错误的理解,以美国为代表的全球化主导力量对经济全球化的态度和政策发生逆转,不仅使经济全球化遭受威胁,也导致全球经济治理陷入紊乱和失灵。这反过来进一步威胁到全球经济稳健持续发展的局面,强化了多边治理的需求和迫切性。

   (一)全球风险与经济政策冲突加剧

   随着全球化、区域化进程的加快,一国或者区域发生的金融危机、债务风险、汇率波动、生态危机、粮食危机、能源危机以及贫困、难民等问题更容易演变为跨境问题及全球性矛盾。全球产业链或价值链管理,政府间、企业与政府间的争端,跨界金融监管,全球气候变化以及政府采购管理、产业政策制定、劳工权利维护、知识产权保护等问题日益超越原来一国的管理范畴,“边境壁垒”扩展为“边境后壁垒”。此外,突发性全球经济问题、地缘政治冲突、全球性肺炎病毒大流行等导致各行为体之间的经济政策冲突加剧,发达经济体采取的产业贸易及投资保护、技术封锁政策,特别是宽松的货币政策、加征关税等增加了全球经济的不确定性和风险性,这些都对全球经济治理提出了更高的要求。全球化、全球问题的发生发展和全球治理之间有着必然的内在逻辑关系。全球化和全球问题是全球治理出现的根本性依据。可见,全球化条件下单个主权国家无法独自解决的全球性问题的日益增多和尖锐化,导致国家行为体和非国家行为体采取建立国际规则和制度以协调应对的行动。全球经济治理便是全球治理在经济领域的延伸,在一定程度上也是其他治理的基础。

   (二)全球经济发展对规则制度的要求不断提高

   人类社会通过集体行动诠释社会生活的内容,而集体行动要具有秩序就需要去获得行动的一致性。在如何获得集体行动的一致性方面,人们聚焦于价值、规则和规范这三个无法完全割裂开来并存在着相互转化和相互包含关系的要素,即依靠价值、规则和规范去整合集体行动。随着全球化、网络化、智能化和民主化的深入发展,国际产业分工更加细化,对行业间、国家间、区域间以及全球间的政策协作要求更高。规则和机制在协调国际关系、治理全球问题方面的作用变得更加重要,规模越大、融合越深的集体行动对规则制度的要求也越高。各国围绕规则制定权的争夺表现得更加激烈,例如发达国家希望通过维护原有三大正式多边机构等旧规则以及制定新规则继续巩固和增大对自己更有利的治理体系,而新兴与发展中国家则通过谋求对旧规则的改造以及倡建新规则建立有利于增大自身话语权的更加公平合理的治理体系,由此引发国际规则的新一轮变革潮。新的规则和机制不断涌现,包括二十国集团、全球气候治理机制、APEC、金砖国家合作机制、亚投行等国际协调机制以及跨太平洋伙伴关系协定(TPP) 、跨大西洋贸易与投资伙伴协定(TTIP)、RCEP等。新兴国家和非政府组织等非国家行为体群体性崛起,在国际体系中日益发挥着重要作用,这些都使传统国家行为体面临新的挑战,无法完全控制所有国内外事务,进而使全球治理成为一种新的选择。

   (三)原有多边治理体系渐趋软弱

   面对层出不穷的各种黑天鹅事件以及不断增加和复杂化的全球性问题,自二战后期就开始运行的三大主要正式机构(布雷顿森林体系)以及后来出现的G20、APEC和诸多其他区域组织等共同构成的多边治理体系应对乏力、效能不足。

   首先,多边治理机制本身存在诸多短板和软肋,难以适应新问题和新挑战。其一,多边治理机制的规则设计一开始就存在缺陷。全球三大主要正式治理组织天生不足,例如IMF、世界银行等资本金偏小、基本票不断被稀释,IMF与世界银行份额及投票权的分配不合理。依托三大机构建立起来的全球金融贸易多边治理体系在此后近70年间因成员增多、利益诉求多元化、问题复杂化和规制调整本身滞后等原因,既不能满足应对挑战和危机的资金需求,同时调节对象及机制也存在诸多缺陷。目前,世行份额结构与投票权的分配、执行董事会的组成和决策机制,与各国对世界经济的影响很不相符且差距继续拉大,债权国对世行运行成本的贡献比率由原先的约70%下降到2004年的23%,而借款国贡献率则相应上升。2010年的小幅度改革并没有让发展中国家得到应有的投票权,撒哈拉以南非洲国家的投票权甚至被削减,IMF及世行决策机制的合理性和效率并未明显提高。美国依然霸占着行长职位,理事会成员中发达国家也依然占据绝对优势。世界银行原行长佐利克曾表示,计算投票权的新公式远非完美,需要在2015年推出一个更具活力的投票权计算新公式,以保证各国的投票份额更加公平均衡。此外,中国、印度等发展中国家对世行直接和间接的贡献并未在投票权中得到体现,例如中国GDP排名世界第二,但IMF份额及世界银行投票权均没有占到第二名。

   其二,规则缺陷下的治理权力结构失衡扭曲,畸轻畸重,难以凝聚合力。多边治理组织本来是依据内部权力配置来共同协调决策和行动的,而严重失衡扭曲的权力结构必然导致组织内部冲突加剧,产生离心倾向,进而抑制组织规则与决策的制定和执行。发达国家在IMF、世界银行等主要多边组织中拥有绝对话语权,新兴与发展中国家的权力利益分配格局与其经济实力的迅速崛起不相匹配,使其治理愿景和潜能无法发挥,也使多边经济治理的正当性、适应性、协调性和效能受到质疑。

   其三,多边治理机制僵化,难以适应新问题,而对美元霸权及其管束的软弱是IMF和世界银行体系的最大缺陷之一。金本位之后的美元本位制体系允许美国将本国债务出口并让世界各国来处理由美国政策造成的各种意外。由于在汇率公平决策和其他决策中缺乏民主和权力制衡,美国能够将“过度特权”分配到世界银行和IMF的决策过程当中。此外,IMF对主导经济体及其货币霸权的滥用也缺乏有效的监督和制衡,对其跨境投机活动往往采取自由放任的政策,甚而默认更多美元冲击国际金融市场。除此之外,IMF还缺乏对全球性金融风险和危机的预警防范能力,例如对1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机的爆发和蔓延缺乏预警及预防举措。至于WTO,也面临着诸多新的挑战。WTO无法调解几大贸易伙伴关于WTO改革议题的立场冲突,美国等发达国家主张取消发展中国家的优惠待遇问题。欧盟等认为现行WTO规则已经不能充分约束某些新兴国家特别是中国的贸易政策,美国等则主张用更高级的双边或区域自贸协定替代低水平的WTO规则。由美、欧、日、加四个发达成员构成的WTO“四极体制”长期操纵着WTO决策,导致其他成员的态度基本无关大局。“绿屋谈判”(Green House Negotiation)模式的盛行使WTO重要决策由少数发达成员方先行磋商决定,再强迫其他成员方接受,广大发展中成员的权益得不到充分保护。一致同意原则让WTO无法进行有效的谈判和决策,而美国一票否决的法官遴选程序也致使WTO最重要的裁决机制失效。渔业纠纷、电子器材、电子商务或数字贸易等一些新问题未能及时纳入WTO的监管范畴。可见,三大多边经济治理组织都面临着重大的合法性与问责性危机,因为它们内部的投票与决策结构没有反映全球新的权力关系现实。要让国际经济组织在21世纪充满活力的全球经济中重要、负责、有效,有必要进行重大的制度改革。政府领导人应当将这作为一项优先事务。

   其次,主导力量滥作为严重影响多边治理体系效能的发挥。特朗普当选美国总统之后执行一条试图以退群和削减自身对多边治理贡献的“美国第一”的单边主义方式实现逆袭和再次伟大,由此加剧了全球多边治理的分崩离析。美国实施“货币政策正常化+大幅度减税+贸易保护主义+构建高标准贸易规则”的政策组合,通过“一对一”的方式迫使对手与其达成有利于美国的双边经贸协定,吸引更多国际资本主动流向美国,对发展中国家形成“资本流出+经贸规则被边缘化”的双重压力,特别是以“三零方案”(零关税、零非关税壁垒、非汽车工业零补贴)为核心的多边贸易新规则严重冲击了以WTO为核心的多边贸易体制,导致世贸组织争端解决机制陷入停滞,未能完成2001年启动的多哈议程谈判。WTO副总干事艾伦·沃尔夫表示,应对全球性挑战集体行动至关重要,如不解决各国互利贸易安排的障碍,将损害并最终扭转各国通过贸易积累的非凡经济、社会和政治收益。美国无底线指责、干扰、打压国际组织,要求IMF和世界银行停止支持中国、俄罗斯、伊朗等国,并企图依托主权国家而非国际组织来改革、领导世界秩序。IMF总裁和世界银行行长位置一直被欧美人士把持。最近,美国又强行要求任命现任WTO副总干事、美国人沃尔夫为代理总干事,以填补从8月底到11月初遴选程序完成的这段空窗期。世界银行原行长金墉意外提前3年多于2019年1月7日辞职,WTO总干事阿泽维多在2020年5月14日又宣布提前一年多结束任期,于8月31日离职,这些均与美国的干扰、打压脱不了干系。此外,在全球气候治理方面,美国退出《巴黎协定》削弱了大国率先垂范的力量和影响,动摇了国际气候合作治理的信心,使气候治理资金缺口扩大,更伤害了《巴黎协定》的普遍性与合法性。

   (四)赋权偏低抑制新兴经济体治理能力的发挥

现有多边机制基本由西方大国制定,并为发达国家所操纵用于为自身利益服务,缺少全球性的协调、管理和制裁,从而使其效用大为降低难以有效应对全球性挑战,并导致赤字问题严重。新兴与发展中国家在正式多边治理组织内部赋权偏少,治理诉求与参与决策的潜能得不到应有重视,必然严重挫伤其参与全球经济治理的积极性和抑制其能力的发挥,进而引发多边组织内部的阵营分化,损害团结。在G20等重大国际磋商之前或者期间,G7和B5(金砖国家五国)往往分头举办内部协调会议。发展中国家和发达国家之间围绕发展中国家在WTO框架下的优惠待遇去留问题一直争吵不休。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学》2020年第11期

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