方盛举 刘华林:边疆治理现代化进程中的党建治边方略

选择字号:   本文共阅读 174 次 更新时间:2020-12-16 08:34:39

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方盛举   刘华林  

   2. 促进边疆治理协同化

   边疆治理协同化包含两层含义:一是指治理主体的协同化,即边疆治理的多元主体之间形成合理的分工协作关系;二是社会主体的协同化,即边疆多样复杂的社会主体间形成和睦和谐的关系。党建治边方略的实施,同时能够促进两个层面的协同化。

   首先,党建治边方略有利于促进边疆治理主体间的协同化。边疆治理主体的协同化是指边疆治理体系中的多元治理主体之间形成分工合理、权责明确、协同有序、运转高效的治理关系。多元治理主体间形成良好的协同关系是边疆治理现代化的内在要求,也是边疆治理现代化的重要标志。边疆治理的重要主体有边疆党组织、边疆政府机构(广义)、边防部队、边疆警察队伍、边疆群团组织、边疆社会组织、边疆经济组织、边疆群众个体等等。这些治理主体在边疆公共事务治理过程中难免会产生矛盾、脱节、错位等现象,若不能有效地解决,就会形成内耗,造成资源浪费,严重时还会发展成冲突关系或对立关系,这都不利于边疆公共事务的有效治理。目前在边疆治理实践中倡导建构党政军警民合力治边体系,就是要解决治理主体之间的协同问题。通常人们根据职业化、专业化、精细化原则进行合理分工,并建立科学的权责配置体制来解决治理主体之间的协同关系。但处于现代化过程中的边疆社会,经常会产生非常规性、非惯例性的公共问题,建立在解决常规性和惯例性问题基础上的体制机制经常出现失灵现象,在很多职责不清的灰色地带,要么造成治理主体缺位和错位,要么治理主体之间可能产生推诿扯皮,甚至出现矛盾。此时,就需要一个有权威性的组织机构专门承担协调关系的职责,边疆党组织就是最适合承担这个协调职责的权威机构。协调是手段和过程,协同是目的和结果,经过边疆党组织协调功能的发挥,实现边疆治理主体之间的协同关系的建立就成为可能。但是协调是一种管理艺术,需要高超的协调能力,边疆党组织需要通过党建工作来不断增强边疆各级党组织的能力,真正担当起“总揽全局、协调各方”的领导职责。

   其次,党建治边方略有利于促进边疆社会主体间的协同化。中国共产党属于公意型政党,即党不是某个特定阶层、集团意志和利益代表,相反党实现了对全部阶层、集团意志和利益的超越,党的政策主张凝聚着全体人民的最大公约数部分,代表着全体人民的根本利益。公意型政党具有求同存异的制度优势,其最大限度地避免了人民内部尖锐的利益纷争、相互拆台、内部耗消,实现了人民内部各种利益关系的协同一致。中国边疆地区集文化多样性、民族多元性、利益差异性于一体,利益关系较内地复杂很多,正因为有边疆党组织的领导,以边疆人民意志和利益的最大公约数为政策制定原则,充分体现社会公平正义的价值追求,边疆不同利益群体之间才容易形成意见共识和利益共识,从而实现社会主体关系的协同。

   3. 促进边疆治理法治化

   边疆治理法治化是指边疆治理主体坚持依法治边、依法执政、依法行政共同推进,逐渐形成完备的治边法律法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,使科学立法、严格执法、公正司法、全民守法水平全面提升的过程。边疆治理法治化是保障边疆社会公平正义、维护边疆各族群众基本权利的重大治边方略。全面依法治边是边疆治理的一场深刻革命。边疆治理法治化是衡量边疆治理现代化的主要指标,是边疆治理现代化的重要表现形式,缺少法治化或者法治化水平较低的边疆治理,就不能称其为现代化的边疆治理。

   党建治边方略对边疆治理法治化具有积极促进作用。边疆党建总体布局中的思想建设、组织建设、纪律建设和制度建设环节等对边疆治理法治化都各自发挥着独特作用。从边疆党组织的思想建设环节来看,尽管党的思想建设的核心在于解决党员的政治理想信念的坚定性问题,但解决好党员的世界观、人生观和价值观这个“总开关”问题也是很重要的思想建设任务,其中价值观建设就内在地包含着正确的法治观的培育和确立。广大党员及其党员领导干部带头牢固树立正确的法治观,切实增强法治意识,形成自觉的法治思维和良好的法治素养,对引领和保障边疆治理法治化无疑具有强大的推进作用。

   从边疆党组织的组织建设环节来看,坚持按照好干部标准来选拔和培养高素质干部是组织建设的重大任务。在好干部标准中,是否具有较强的法治意识,是否具有良好的法治素养,是否具有较强的依法办事能力,就是其中的重要标准。在领导干部的选拔培养中“要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”,“决不能让那些法治意识不强、无法无天的人一步步升上来,这种人官当得越大,对党和国家危害也就越大”。4把法治标准作为领导干部选拔培养的基本条件,对提高边疆治理主体的法治化水平具有重大推动作用。

   从边疆党组织的纪律建设环节来看,严明的纪律是确保党组织团结统一、充满凝聚力和战斗力的根本保证。党的纪律和国家法律既有区别,又有联系。国家法律的约束对象是公民或法人,而党的纪律约束对象是党员。党保持先进性和纯洁性的要求决定了党的纪律必须严于国家法律。广大党员遵守国家法律是最基本的底线要求,还须进一步遵守更严的党纪。纪严于法,纪在法前。加强边疆党组织的纪律建设,可以让边疆广大党员及干部树立起知敬畏、存戒惧、守底线的自觉意识,使他们“习惯于在受监督和约束的环境中工作生活”,“使铁的纪律转化为党员干部的日常习惯和自觉遵循”。5广大党员干部遵纪守法习惯的涵养形成,从文化心理的角度特别有利于维护法律权威,有利于法律有效实施,有利于推进边疆治理法治化水平。

   4. 促进边疆治理民主化

   边疆治理民主化是指边疆治理政策过程建立了制度化的公众参与渠道和机制,使公众的意见建议和利益诉求能够得到充分的表达和实现。要保障边疆治理的民主化,必须确保边疆各族群众广泛且有序地参与到政治过程中,因为“人民当家做主的第一个必要条件是开门,让人民大众有序进入政治过程,得以影响政府政策走向”6。这里的“开门”就是提供制度化的政治参与渠道,即政治吸纳。政治吸纳只是一种单向开放策略,它要求人民群众积极主动地参与。除此之外,中国共产党还发展出让决策者主动“走出门”接触和了解人民群众的方式,即群众路线。党建治边方略的实施之所以对促进边疆治理民主化具有重要作用,就是边疆党组织拥有制度化的政治吸纳机制和群众路线,可以通过“开门”和“走出门”两种方式扩大边疆各族群众的有序政治参与。

   政治吸纳是政治系统对政治参与资格的制度化配置,它与民主息息相关。治理系统的政治吸纳能力越强,有序的政治参与便越广,民主化程度也就越高。边疆党组织具备的政治吸纳机制主要包括政党吸纳和政协吸纳。通过这两个吸纳机制,边疆党组织可以有效加强边疆治理体系的吸纳能力,拓宽边疆群众的政治参与渠道,促进边疆治理中的民主协商、民主决策、民主管理和民主监督。政党吸纳是指党通过配置党员资格吸纳各民族精英参与党组织的政治生活的制度安排。中国边疆地区党组织层次多、覆盖面广,尤其众多基层党组织直接面对各族群众,可以广泛吸收,发展他们成为党员。获致党员身份的个体,可以凭借党员资格参与边疆政治过程,将边疆群众的根本利益通过党员意志输送到决策过程中。政协吸纳是指人民政协通过配置政协委员资格吸纳各党派、各团体、各族各界的代表人士进行参政议政的制度安排。在边疆地区,政协吸纳的组织载体是边疆省级、市级和县级的人民政协。政协组织处于同级边疆党组织的领导之下。通过政协吸纳,获致政协委员身份的人士可以展开广泛的制度化的政治参与,包括:一是在边疆治理重大决策之前就边疆重大问题展开充分的协商;二是对边疆的经济、文化、社会、生态等领域的重要问题展开调研,然后通过政协平台反映社情民意或提供政策建议;三是对边疆治理过程和治理行为进行监督。通过这三种形式,边疆各界代表得以进入到参政议政过程之中,对边疆治理民主化发挥正向推动作用。

   群众路线是马克思主义群众史观和我党的革命、建设和改革实际相结合的产物,官方完整表述为“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”。“一切为了群众,一切依靠群众”是一种群众观点,“从群众中来,到群众中去”是一种领导方法。“群众路线可以说是一种逆向参与模式,它所强调的是,决策者必须主动深入到人民大众中去,而不是坐等群众前来参与。”7坚持群众路线,是我党对各级党权机关及全体党员的要求。边疆党组织坚持走群众路线的具体要求:一是边疆党权机关和全体党员都要树立群众观点,抵制官僚主义、享乐主义、本位主义等腐朽思想;二是边疆党员干部主动密切联系群众,搞好干群关系;三是边疆党权机关和党员干部了解群众的诉求、尊重群众的意见、吸取群众的智慧;四是边疆党组织将决策和行动置于群众的监督之下,并接受群众的检验。遵循群众路线的要求,边疆党组织可以更广泛、更全面、更深入地吸纳边疆人民群众的诉求、意见和建议,实质上扩大了边疆治理中的政治参与,提升了边疆治理的民主化水平。

  

   三、党建治边方略的实施进路

  

   党建治边方略的实施是一个组织管理问题,这基于以下两点判断:第一,“政党首先是一种组织”8。“政党是一定社会集团中有着共同政治意愿的人们自愿结合在一起、以取得政治权力为首要目标的政治组织”9,它包含着“目标、协同、人员、职位、职责、相互关系、信息”等组织要素。第二,无论是“内生党”还是“外生党”、资本主义政党还是社会主义政党、革命党还是执政党,只要它们要围绕政权展开行动,就必然要对政党组织本身及其行动展开一系列计划、组织、指挥、协调、控制和创新等管理活动。实施党建治边方略,实质上相当于对边疆党组织进行内部管理和外部管理相结合的活动。内部管理注重边疆党组织内部各组织要素的结合,外部管理注重边疆党组织对外治边功能的发挥。

   实现边疆党组织内部各组织要素的有机结合,就是通常意义上的边疆党组织的自身建设活动,即“边疆党建”。边疆党组织包含的组织要素可以借用企业组织要素分类方法分成三类,分别是“前提要素、效率要素和结构要素”10。前提要素指组织共同的目标,效率要素指组织的协同,结构要素包含组织的人员、职位、职责、关系和信息。“边疆党建”活动就是围绕边疆党组织的前提要素、效率要素和结构要素的完善和协调而展开的。我党在长期的革命、建设和改革的实践过程中,针对党组织这三类组织要素的建设,已经形成较为成熟的建设路径。针对前提要素,我党运用政治建设来统一全党的共同目标;针对结构要素,我党运用组织建设来配置和协调人员、职位、职责、关系和信息;针对效率要素,我党运用文化建设来形成协同的意愿,运用制度建设来规范协同的行动。“边疆党建”本身不是目的,其最终目的是为了促使边疆党组织发挥边疆治理的外部功能,即促进“边疆党治”功能的发挥。在长期的实践过程中,边疆党组织发挥“边疆党治”功能也形成三条成熟的路径,分别是政治领导、组织领导和思想领导。政治领导是指边疆党组织确保边疆治理系统正确地执行党的路线、方针和政策;组织领导是指边疆党组织通过党委、党组、党支部等组织机制以控制边疆政权和领导边疆社会;思想领导是指边疆党组织综合运用宣传系统和教育系统对边疆社会进行政治濡化,确保边疆社会认同主流的政治价值、政治规范和政治观念。如果把“边疆党建”环节的政治建设、组织建设、文化—制度建设与“边疆党治”环节的政治领导、组织领导、思想领导相结合,就能梳理出党建治边方略实施的主要进路。如下页图1所示,笔者可以把边疆党组织对内的政治建设与对外的政治领导归纳为党建治边方略实施的政治进路,把边疆党组织对内的组织建设与对外的组织领导归纳为党建治边方略实施的组织进路,把边疆党组织对内的文化/制度建设与对外的思想领导归纳为党建治边方略实施的文化-制度进路。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《云南社会科学》2020年第3期

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