徐海燕:中国国家治理结构的逻辑演进、特征及其评价

选择字号:   本文共阅读 225 次 更新时间:2020-12-14 20:49:01

进入专题: 国家治理  

徐海燕  

   内容提要:在国家治理体系的诸多要素中,国家制度是国家治理的根本依据和内核,国家治理的目标是最大化地保障和发挥社会主义的制度优势。自中国社会主义制度建立以来,形成了权力本位下的全能型治理结构、权力与权利对冲下的绩效型治理结构、“一核多元”的协同型治理结构,且具有党政主导、系统集成、内生型、效能型四大治理特征。当前,中国基层还存在“超负荷运转”与“空转”并存、“公共供给”与民众的“需求期待”“两张皮”现象。有鉴于此,中国特色社会主义治理体系的构建绝不能“毕其功于一役”,而应不断创新和完善,如此,才能不断焕发勃勃生机与活力。

   关键词:中国 国家治理 制度优势 党政主导

   作者简介:徐海燕,中国社会科学院政治学研究所研究员,法学博士。

  

   一、治理体系与国家制度优越性的发挥

   在国家治理体系的诸多要素中,制度发挥着根本性、全局性、长远性的作用,国家治理的一切工作都需依照制度展开。国家治理体系首先要靠制度建设来提高国家治理的科学化、规范化、程序化水平。但是,国家治理并不只是局限于单向度的自上而下的一系列制度、规定、条例,更是一系列制度之间的运行机制的和谐运转。联合国全球治理委员会(CGG)将治理手段看作是“个人和机构管理共同事务的诸多方法的总和”,其“既包括正式机构和制度,又包括运行的非正式安排”[1]。也就是说,使用治理手段完成对国家的治理,可以“使相互冲突的或不同利益得以调和,并可以维持行动的持续性”。这恰当地说明了治理机制对弥补国家制度治理缺陷的重要性。2019年10月,党的十九届四中全会审议并通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》就说明了治理机制与国家制度之间的逻辑关系,即“我国国家治理的一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”,国家治理体系和治理能力是“中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”[2]。

   总的来说,中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化之间的关系不外乎四种,即必要关系、充分关系、充分必要关系及不充分且不必要关系。而现代逻辑学中的不充分的必要关系则可以恰当地说明两者之间的关系。如果我们把制度优势看作情况A,把国家治理体系和治理能力看作情况B,两者之间的关系可以解读为:现代化的国家制度是国家治理能力的前提和内核,现代化的国家治理体系的建构是随着制度建设不断发展完善的,是植根于本国历史传统和政治现实的产物。历史上,由于西方资本主义国家率先完成了从传统到现代化制度的转型,实现了经济腾飞,其政治制度及其治理体系也因此具有了某种“现代性”的特征,为后发国家提供了可供借鉴的经验。但西方意识形态的偏见和西方中心主义的傲慢却将这种带有典型西方特色的“现代性”变成了“普适的”政治价值观,并向全世界推广。在“第三波”民主化浪潮中,通过“制度模仿”构建起来的独联体、东欧各国,以及西亚、北非、拉美等国家,在其后的政治实践过程中出现的种种“政治乱象”说明,如果不能根植于本国的历史现实,仅仅靠移植、复制所谓的“现代性”制度则必然会陷入治理的泥潭,反而拖累国家前进的步伐。当前,中国正处于全面深化改革和系统整体设计推进改革的新时代,坚持社会主义制度的守正十分重要。

   国家制度虽是国家治理体系建构的内核,是形成科学化、规范化、程序化国家治理体系的保障。但并不意味着,现代化的国家制度的建立必然会形成强大的国家治理能力。中国特色社会主义制度体系作为经过检验的、科学的制度体系,在不同的历史时期,为保证中国特色社会主义制度优势的发挥,对国家治理体系和结构进行了不断的探索,展示了不同的特征。

  

   二、三大治理结构及其内涵

   中国特色社会主义国家治理的思想是随着实践发展逐步深化的。从中国社会主义制度初期的“社会管控”到改革开放时期的“社会管理”,再到党的十八大以来形成的“社会治理”理念,均是不同时期中国经济体制、社会结构、利益格局深刻变化的反映。自新中国成立以来,中国特色社会主义治理体系形成了三大结构,具体特征如下:

   一是权力本位下的全能型治理结构。中国社会主义制度建立初期,在特殊的国内外环境下,探索建立了权力本位下的全能型治理结构。1956年,毛泽东在探索社会主义发展道路的“开篇之作”《论十大关系》中提出,为建设一个强大的社会主义国家,必须“有中央强有力的统一领导”,必须有“全国的统一计划和统一纪律”[3]。在此方针指导下,国家以“秩序”为取向,建立单中心、科层制的管控体制,以实现对市场和社会的控制、支配。具体来说,在计划经济体制下,国家以管制为手段,在城市实行公有制、农村实行集体所有制,实现整个社会的“组织化”。经济单一结构和城乡二元化的划分,使政府有效地深入到社会的微观个体中进行直接管理,以运动式的动员方式展开国家建设,充分发挥了社会主义“集中力量办大事”的优势。

   应该看到,这种治理范式在当时特定的社会历史条件下有其合理性,可以集中发挥国家、市场、社会的作用,加快实现中国的现代化建设之路。但在实施过程中,全能型的治理范式也显露出固有的缺陷,因权力过于集中,管得过多、统得过死;在科层制下,机构设置重叠、结构臃肿、层级过多,制约了治理效能的发挥。而高度的集权,弊端则在于抑制国家、地方、企业、社会的积极性和创造性,最终必然导致整个国家缺乏活力。

   二是权力与权利对冲下的绩效型治理结构。经济体制改革和对外开放使市场成为资源配置的基础性力量。经济结构的多样化导致了社会利益主体的多元化,传统自上而下的“管控”已经不能有效地使社会主义制度的优势发挥作用。政府通过加强各个领域的“管理”对市场和社会进行规范。为了充分发挥市场和社会的积极性,党政机关承担了制度的设计者与建构者责任,一方面。“集中”了国民经济和经济体制的重大权力,为市场和社会提供基础设施和公共服务,运用规范化、组织化的管理手段创造有序的社会环境,以实现战略性的发展;另一方面国家对社会主义的本质有了新的认识,以“解放和发展”生产力,“实现共同富裕”为目标,提出社会主义“优越性”在于“调动广大人民的积极性”[4]。政府以“赋权”“让利”为导向,对国家、市场、社会之间的关系进行重塑[5],即向基层政府赋权让利,激活地方政府谋求自我发展的能动性;放松对市场的管制,让市场更好地发挥作用;培育和孵化社会组织,建立以发展绩效为导向的活力型社会,最终形成集中“权力”和放开“权利”的“对冲”。

   与此同时,放权让利与属地化管理使基层政府财政决策权和地方规划的权重增加,资源和集权化程度高度集中,基层政府在企业动员、土地征购、城市化项目中的主体性地位和决策性作用不断增大,地方主义、部门主义、行业主义、寡头主义、特权主义现象滋生,官商勾结、权力寻租等消极现象频生。此外,将政府的实际“谋利”能力作为考核也客观形成了基层政府治理过程的利益导向,引发政府重经济轻民生、重当前轻长远,以及部门为谋求自身利益而发生的“行政扩权”现象。

   三是“一核多元”的协同型治理结构。党的十八大以后,中国社会主义建设进入了从站起来、富起来到“强起来”的新时代。中国也面临陷入“修昔底德陷阱”“中等收入陷阱”“塔西佗陷阱”的危险。市场开始在资源配置中发挥决定性作用,社会结构、利益格局和思想理念都发生了广泛而深刻的变化。中国社会的主要矛盾从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。国家在管理能力和经验不断积累的基础上,对原有的治理结构进行了反思和总结,对各领域的工作进行“统筹考虑”“科学配置”,实现了国家组织机构和管理体制的系统性重构,形成了新时代“一核多元”的协同型治理结构。

   中国共产党在治理结构中发挥“领导一切”的“核心作用”,以维护国家利益和国家安全为目标,担负着维护秩序、提供服务、增进利益的责任;同时又将全面从严治党贯穿到治国理政的全部活动中,以全面“从严治党”为重点,打造“合格的”“强有力的”“善于领导的”执政党。2015年和2018年两次修订的《中国共产党纪律处分条例》,无论在体系架构上,还是在内容上,都更为科学化、更具有可操作性[6]。在党的十八届三中全会提出建设法治中国的命题后,党的十九大将所有公职人员纳入国家监察范围;2018年3月出台的《深化党和国家机构改革方案》提出建立国家监察委员会后,如今已经实现了“巡视”“监督”的全覆盖[7],行政机构依法治理已经迈出重大步伐。

   政府是推进社会协同的主导力量。为了提高政府的治理能力和水平,充分发挥政府的主导优势,中央政府以建构服务型政府为目标,分别在2013年、2018年进行了两次大部制改革,将涉及民族、宗教、意识形态等重要部门纳入党的部门进行强化管理和归口管理;把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管和提供公共服务上来。在打造强有力核心的基础上,国家为维护主权安全,解决威胁国内安全的急难险重问题,成立了以“国家”和“中央”牵头的各类“领导小组”和“委员会”,例如中央全面深化改革委员会办公室、中央外事工作委员会办公室等,并在2017年设立了中央军民融合发展委员会办公室,以加强中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导,强化决策和统筹协调职责,对相关领域重大工作进行顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。

   治理的“协同”还体现在社会领域。继党的十六大提出建构“社会协同”与“公众参与”的“社会管理”新格局后,国家又提出了“治理”理念,并将治理的重点放在基层城乡区域,孵化、赋权体制外社团的发展,对接全球化和数字化,以“共建共治共享”为目标,通过与社会各组织对话、博弈、妥协凝聚共识,找到全社会意愿和要求的最大化,实现“最大公约数”治理。2019年以来,基层治理的理念创新层出不穷,在党的十九届四中全会提出的“城乡基层治理体系”“社会治理共同体”“社会治理体系”的新内涵中,突出了“协同”理念,并将“城乡基层治理体系”的内涵界定为党委领导的“自治、法治、德治”相结合的治理体系;将“社会治理共同体”的内涵界定为“人人有责,人人尽责,人人享有”。此外,党的十九届四中全会还将“民主协商”“科技支撑”纳入社会治理体系的内容,充分体现了“组织核心+社群参与”的新型治理理念。

  

   三、国家治理特征及其评价

   新中国成立70年来,中华民族之所以能实现从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃,最根本的原因是在党的领导下建立了一套符合国情的制度体系。从社会主义制度建立至今,在不同时期,政府都着重解决在治理过程中存在的“错位”和“缺位”问题,不断推进从全能型政府、效能型政府,到服务型政府的角色转换,实现从“统治”到“治理”的转变,初步形成了内生型治理模式,最大程度地激发了中国特色社会主义制度的优势和潜力,内生型治理模式主要有以下四个特征。

   一是党政主导型治理。党和国家的职能体系作为中国特色社会主义制度的重要组成部分,是“治国理政的重要保障”[8]。“在我国,中国共产党是最高政治领导力量,居于国家治理体系的核心地位”。中国共产党是国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计者、统筹推进者和法治引领者。从社会主义建设初期的党政一体体制,到改革开放时期的党政分开改革,再到全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代,党的集中统一领导在不同时期都居于核心地位。

在社会主义建设初期,中国共产党的纲领政策通过国家权力机关直接贯彻到全社会,充分发挥党的理论、政治、组织、思想优势,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 国家治理  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/123922.html
文章来源:《黑龙江社会科学》2020年第3期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统