吕文浩:机构、制度与运作:1931—1945的全国户口普查述论

选择字号:   本文共阅读 259 次 更新时间:2020-12-14 14:18:39

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吕文浩 (进入专栏)  


内容提要: 通过近代式的全国户口普查来获知中国人口总数及其性质,是晚清民国时期官方和民间强烈的愿望。1928年内政部全国户口普查失败后,南京国民政府转而将这一职责交给统计机构来负责,1931年4月至1945年3月,主计处统计局作为全国最高统计机构负责全国户口普查工作。前6年受诸多制度性因素的制约,全国户口普查未获实质性启动;后8年中央和地方政府支持力度加大,主计处统计局在选县户口普查、户口普查立法、户政系统调整等方面付出了不少努力。抗战末期,户口普查业务的划归内政部户政司,是主计处统计局制度设计的缺陷所致,也是中国近代户政统一趋势的必然结果。


关键词:户政   主计处统计局    全国户口普查  


   晚清民国时期中国人口总数及其性质,在当时曾经是参与度颇高而聚讼纷纭,久悬未决的重大问题。社会经济建设方案的设计,所谓“民主宪政”实施过程中的名额分配,人口政策应奖励生育还是节制生育等问题均与此有关。约略言之,中国人口占当时世界人口的四分之一,中国人口状况不清楚,世界人口总体状况也不可能清楚。尤为令人尴尬的是,当时西方世界通行的全国人口普查已渐为东方国家所接受,中国人口占据世界未经普查人口绝对多数的事实,在在显示这个国家未能跻身“文明国家”之列。遗憾的是,在官方直接调查统计方面,曾有1910年、1912年、1928年三次举办全国人口普查[1]的尝试,皆因方法未尽科学以及客观因素限制,未能竟其全功。不得已而求其次,在间接估计方面,教会、海关、邮政总局及中外专家学者各自根据片段的材料估计出各种数字,最高者5.4亿,最低者2.6亿,由此引出无数不能达成共识的笔墨官司。不能得到经全国户口普查而获知的全国人口数字,长期以来是官方和民间深以为耻的一件事情。

  

   最近三十年来,在国内学术界关于民国时期全国户口普查比较有影响的研究成果,大致是在以下三种学术脉络中进行的:①中国近代人口史研究,重点考察人口调查统计活动对人口数据获取的影响;[2]②中国近代户政史研究,主要研究警察户口调查、保甲户口调查、户籍人口登记、统计部门的户口普查等户政工作的演变过程及其相互关系;[3]③中国人口普查的近代化过程研究,侧重分析政府部门及民间学术团体对于近代人口普查方法的探索和实践。[4]亦有学者从统计学的传入与中国现代社会调查的兴起,从政府统计工作和统计资料的整理等角度对全国户口普查工作零星地有所涉及。[5]早在1992年底至1993年初,中国第二历史档案馆的工作人员在整理公布相关馆藏档案的同时,对民国时期政府筹办全国户口普查过程的基本史实有简要的梳理[6]。以上研究成果为本文工作奠定了坚实的知识基础,也提示了一些值得进一步挖掘、分析的线索。以全国户口普查主管机构的制度设计与实际运作来观察这项工作的进展情况,还是一个前人未曾尝试的努力方向。本文试图在这方面做一些初步的探索。

  

   1928年南京国民政府内政部的全国户口普查尝试失败以后,国民政府转而将这项重大职责委之于统计机构来负责。1931年4月成立的主计处统计局被赋予全国最高统计机构的职权,在法理上负责全国户口普查的工作职责,至1945年3月这项业务划归内政部户政司为止,前后长达14年之久。前6年,普查立法、机构设置和经费支持皆处于缓慢发展阶段,筹备未获实质性进展;后8年,随着中央及地方政府支持力度加大,主计处统计局在选县户口普查、户口普查立法、户政系统调整等工作上获得不少成绩。要研究民国时期全国户口普查的实际进行状况,了解其何以有时进展缓慢,何以有时快速发展,何以采取某种变相的方式来加以推动,必须对主管全国户口普查机构的制度设计和运作状况加以深入的考察。


一、最初六年间全国户口普查筹备未获实质性进展

  

   主计处统计局成立于1931年4月1日,其前身为1928年10月成立的立法院统计处。两个机构前后相继,一脉相承,前者在事实上扮演了政府统计组织的领导角色,后者则是法理上的全国最高统计机构。

  

   1927年4月国民政府成立后,各机关对统计工作皆颇注重,当时大学之中,争设统计科目,而中央与地方政府皆争设统计部门,形成了“统计机关,一时纷起”的现象。[7]在所有这些政府部门的统计机构里,立法院统计处职权最高、规模最大。1929年10月立法院统计处曾提出过“全国人口农业普查计划”[8],1930年初发展为系统化的《全国人口产业总查计划大纲》[9]。这个计划是仿效西方国家流行的国情普查(在中国近代亦称“基本国势普查”)理念和实践而设计的。计划的前后版本在不同时间以不同方式经立法院转呈国民政府研究,中央政治会议先是交议有关部门协商,后决议适当推迟举办人口和农业普查,使之与工商业普查一并进行。立法院统计处建议1931年同时举办人口普查和农业普查的计划不得不暂时搁置。[10]

  

   1931年4月1日立法院统计处因地位、声望关系,“即将全部组织与人员,改为主计处统计局”[11]。新成立的主计处统计局直属于国民政府,一方面作为全国最高统计机构负有指导、推动全国统计业务的开展的职能,另一方面作为主计处的一部分,它与主计处的另外两个部门岁计局、会计局共同组成连环中的一环,这对它开展全国户口普查造成相当大的制约。

  

   1932年10月19日国民政府公布《统计法》。第三条规定政府应办统计五种,第一种为“基本国势调查之统计”;第四条指出基本国势调查“在中央由国民政府主计处,在地方由省政府或直隶于行政院之市政府主计机关,分别办理之”;第九条规定“全国户口,至少每十年应普查一次,其他重要统计,能于普查户口时普查,应同时为之”。[12]这些规定对全国户口普查的负责机构和定期举行的要求,以及对主计处负责基本国势调查等情况做了基本的说明。

  

   1934年4月24日,国民政府公布的《统计法施行细则》第十条、第十一条规定了基本国势调查的内容范围,明确将户口普查纳入其中,“是为以户口静态统计为目的之近代式户口普查之始见于我国法规者”[13]。

  

   主计处筹划全国户口普查的法理依据是《统计法》及其《统计法施行细则》关于“基本国势调查之统计”的有关规定。但户口普查事务繁多,需要动员的人力财力巨大,要想运作自如,最好能够得到单行法规《户口普查法》的支持。因此,1934年7月初,主计长陈其采向中央政治会议建议,由立法院制定《户口普查法》,再由主计处拟定具体的普查方案,同时择定若干县市先行试查,作为草拟及实验方案的根据。7月11日,国民政府训令转达中央政治会议的决议,要求由主计处会同内政部先行拟定试查方案,规定试查区域及概算,呈中政会核定。而其关于制定《户口普查法》一节,“应俟试查得有结果再行决定”。[14]主计处希望先制定《户口普查法》作为依据,但中政会认为户口普查立法并非前提条件。

  

   主计处之所以汲汲于《户口普查法》的制定与支持,大约是与它办理基本国势调查感到力不从心有关。《统计法》与《统计法施行细则》规定它应承担起基本国势调查统计的责任,但它属下的统计局的组织架构并不是专门的国情普查局。统计局是附设于主计处的一个部门,与主计处的其他两个部门岁计局和会计局相互连锁,彼此制约。在主计处的组织架构里,统计局是“主计三联制”的一环,不是独立自主的部门,其统计的职能不能不受到制约。据曾长期担任主计处统计局副局长、局长的朱君毅解释,所谓“主计三联制”,是指岁计、会计、统计三者的联系有如连环:统计产生岁计,岁计产生会计,会计又复产生统计。具体说,即“根据统计资料,编制施政计划;根据计划,编制预算;根据预算,办理会计;根据会计报告,编成决算报告,因而产生统计报告,再根据统计报告,借知政事的进展,再编造施计划及预算,周而复始,有如连环”。[15]

  

   在“主计三联制”的设计里,要举办大规模的基本国势调查势必打破岁计、会计、统计三者之间的平衡。朱君毅事后深有感触地说:“如果举办大规模的户口普查,必须增加大量经费,添置大批人员,这就与岁计,会计失去平衡,发生矛盾,因而在实施上就有了阻碍。主计制度下的统计,成绩贫乏,原因当然很多,但组织地位,受了牵制,是原因之一。”[16]

  

   另外,主计处在中央各机关和省市县地方政府的分支机构设置进度迟缓,经费长期不能独立也是其工作进展缓慢的原因之一。1935年,主计处成立四载,在中央机关中,仅设实业部统计长一员,其余各机关均以“国家多故”,未能继之设置。[17]时任主计处统计局局长吴大钧不得不“提请早日设置中央各机关办理统计人员,健全统计组织,以利计政之推行案”。吴大钧拟定的办法是:先在中央各机关一律设置统计处或统计室,其原有统计组织者,照规定改正,以不扩大各机关原有统计部分及不更动现任统计人员为原则;人事任免权,依照组织法隶属主计处,但同时受所在机关长官之指挥监督。这个提议得到了中央政治会议的批准。[18]自此以后,中央各机关的统计机关才陆续得以建立健全起来。至1937年春,行政、立法、司法、考试、监察五院,内政、外交、海军、教育、交通、司法行政、铨叙、审计等部,全国经济、建设、蒙藏、振务、侨务、考选等委员会,行政法院、中央研究院、卫生署等机关的统计处室均已陆续设立;财政部、铁道部及北平故宫博物院之办理统计人员,正在商洽设置;中央各机关之组织法或组织条例中,有关岁计会计及统计职权行使的条文,亦已各加修正,先后经国府公布在案。至此,中央各机关的统计网已初步形成。[19]

  

地方政府的统计处室设置进度更为缓慢。在1931年主计处成立之后,到1940年主计处呈准公布《省(市)政府统计室组织规程》和1942年公布《县(市)政府统计处组织规程》之前,地方主计机关尚未成立,对于省市县政府统计机构只就原有组织,略事更张。除了省市政府设置统计委员会,委员长由主设机关委派,以及各机关的统计机构受主计处的监督指挥以外,(点击此处阅读下一页)

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