莫纪宏:依宪立法原则与合宪性审查

选择字号:   本文共阅读 105 次 更新时间:2020-12-10 22:23:09

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莫纪宏  
通常来看,被审查对象必须与审查依据之间存在着逻辑上紧密的关联性,才能在对照比较的基础上作出“合”与“违”的法律判断。

   对被审查对象是否能够进行有效的合宪性审查的最大法理困扰,应当是依宪立法中的“宪”有时表现为法现象意义上的宪法,通常体现为决定宪法文本中各种具体规定背后的宪法原理、原则和精神等价值层面的宪法。对于价值意义上的宪法理念如何作为启动合宪性审查工作的制度条件,这是一个难以科学地加以界定、在制度上也很难加以把握的阻却合宪性审查工作有效开展的法理难题和实践瓶颈。仅以我国现行宪法、立法法的相关规定为例,尽管可以从法理上确认依宪立法原则的存在,但对是否为基于依宪立法原则而产生的法律法规进行明确和有效的合宪性审查,却因为依宪立法中的“宪”对立法约束的模糊性,很难进行科学和有效的合宪性审查工作。

   在我国现行宪法、立法法等法律中,依宪立法原则主要表现为以下几个方面。

   一是“根据宪法,制定本法”原则。在我国现行有效的270多部法律中,有近40%的法律在第1条立法目的和依据中规定了“根据宪法,制定本法”原则。很显然,“根据宪法”制定法律非常清晰地表达了依宪立法的立法特征。从法理上看,既然“根据宪法”制定法律,那么在逻辑上就表现为“根据”在前,“立法”在后。由于“根据”是“立法”的前置必要条件,所以,“根据宪法”制定的法律从一开始就具有合宪性,不可能在逻辑上出现既“根据”了宪法,又不符合宪法的立法行为,如果出现了“根据宪法”制定的法律不符合宪法的情形,显然违背了形式逻辑上的“排中律”。但在合宪性审查实践中,由专门的合宪性审查机构对立法机关制定的法律进行事后合宪性审查是经常性的工作,故对立法的事后合宪性审查实际上否定了立法机关自我认定立法具有合宪性判断的有效性。“根据宪法,制定本法”这样的立法合宪性自我确认行为,只具有表征坚持了依宪立法原则的一般性意义,并不能当然排除对“根据宪法”制定的法律进行合宪性审查的正当性,更不应作为拒绝对相关立法进行合宪性审查的法定理由。

   二是与宪法“不相抵触”原则。我国现行宪法、立法法在规定地方性法规的立法正当性时使用了不与宪法“相抵触”的限制条件。例如,现行宪法第100条规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”由上述条款可见,地方人大制定地方性法规并不要求“根据宪法”,宪法文本的规定并不是产生地方性法规的逻辑前提,而只是提出了制定出来的地方性法规不与宪法“相抵触”要求。从法理上看,不与宪法“相抵触”是制定地方性法规的一个制度条件,具有合宪性要求的特征,“不相抵触”原则可以视为依宪立法原则的一种重要表现形式。但由于与宪法“不相抵触”只是建立在立法主体对自身立法行为合宪性的主观判断上,但在实际中已经生效的地方性法规是否真的不与宪法“相抵触”,仍然必须接受基于合宪性审查工作所进行的立法监督。

   三是立法不得违背宪法的基本原则。2015年《立法法》第3条规定:“立法应当遵循宪法的基本原则。”此条款对所有立法活动都提出了“应当遵循宪法的基本原则”的要求。从法理上看,“立法应当遵循宪法的基本原则”集中体现了依宪立法原则的精神,应当成为合宪性审查的一项重要法律依据。但由于我国现行宪法文本中并没有明确规定哪些原则属于宪法的基本原则,全国人大常委会迄今为止也没有通过宪法解释的方式来明确宪法文本中的基本原则都包含了哪些内容,故2015年《立法法》第3条所规定的这一依宪立法原则很难对启动合宪性审查工作提供有效的制度推动力。

   四是立法必须符合宪法精神。从法理上看,立法必须符合宪法精神充分体现了依宪立法原则的要求,对于没有充分体现宪法精神的立法进行合宪性审查,在逻辑上也是当然成立的。但是,要运用宪法精神作为合宪性审查的依据和标准,事实上很难在实际中构建合宪性审查的工作程序和机制。从法理上看,宪法精神是具有抽象特征的宪法观念,自身的确定性较弱,不易形成明确的合宪性审查标准;从实际上看,尽管在宪法宣传活动中经常性提及宪法精神的概念,但正式法律文件中从来没有对宪法精神作过清晰解释。可见,基于立法应当符合宪法精神的要求来有效启动合宪性审查工作程序,也是较为困难的事情。值得注意的是,2019年12月16日第十三届全国人民代表大会常务委员会第四十四次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》把“宪法精神”作为实质性的合宪性审查标准。该办法第36条规定:“对法规、司法解释进行审查研究,发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神的,应当提出意见。”此规定中的“宪法精神”在性质上完全属于法现象意义上的宪法,要作为依宪立法中“宪”的内涵,并且还要进入合宪性审查领域作为合宪性审查的法律依据,不论是法理上还是具体的审查实践中,都是很难把握的事项。

   总之,从逻辑上看,依宪立法原则的存在是合宪性审查工作得以有效开展的前提,因为,如果宪法对立法行为缺少直接的指引作用或者说受审查对象赖以产生的法律依据并不是宪法,要在宪法与受审查对象之间建立起科学有效的合宪、违宪等法律判断上的逻辑联系,几乎是不可能的。此外,如果依宪立法原则本身不具有明确的指向性,特别是依宪立法原则中的“宪”不能在实际中找到明确的对应物或者参照物,那么,依宪立法原则很难成为启动合宪性审查工作程序和机制富有实效的制度推动力。要真正在实践中启动合宪性审查工作程序和机制,必须从法理上加强对依宪立法原则重要性及其对合宪性审查作用机理的理论研究。

  

   三、依宪立法原则的正当性基础

  

   依宪立法作为一项明确的立法原则,尚未在我国现行宪法、立法法中得到明确确认,目前只是在总结相关立法原则基础上形成的一种法理判断。学术界对依宪立法作为立法工作的一项原则所具有的重要意义,以及依宪立法原则的正当性基础和价值要求等问题的学术探讨尚未深入。

   依宪立法原则作为立法工作的一项原则,虽然没有在政策或法律文件中得到明确的确认,但其正当性是毋庸置疑的。上文所分析的我国现行宪法、立法法等法律中确立的四项立法工作重要原则,虽然这些原则并没有在制度上进一步加以概括和提炼,继而上升为“依宪立法原则”,但都是制定法律法规时必须遵循的重要原则。从制度设计看,依宪立法原则目前已经被蕴含在依法立法原则的内涵中,属于依法立法原则的一项重要内容。

   对立法工作提出明确的原则要求,始于党的十七大报告。党的十七大报告明确规定:“要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系。”“科学立法”“民主立法”作为立法工作的原则,体现了我国立法制度的进步。党的十一届三中全会只是提出了“有法可依”的政治要求,“有法可依”作为社会主义法制建设十六字方针,适应了改革开放初期我国立法工作百废待兴的需要。邓小平当时提出“有法比没法好”,立法“宜粗不宜细”。这些关于立法工作的指示在改革开放初期具有非常强的针对性和存在正当性。但随着我国社会主义法制建设的不断发展和完善,法制发展的质量问题成为法制建设必须面对的最紧迫和最现实问题,尤其是1997年党的十五大明确提出到2010年形成有中国特色社会主义法律体系,要形成科学合理的法律体系,没有高质量的立法是无法实现的,为此,“科学立法”“民主立法”的要求应运而生。“科学立法”“民主立法”中的“法”泛指中国特色社会主义法律体系中各种具有法律效力的法律规范。因此,这两项立法原则的确立,对于规范各类立法机关的立法活动、保证法律法规规章等各种法律规范形式之间的法制统一性、提升立法质量,起到了非常重要的保障作用。党的十七大报告提出的“科学立法”“民主立法”政治要求,党的十八大报告继续充分肯定。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在强调加强立法工作重要性的同时尚未提及“依法立法”这项原则。“依法立法”作为一项立法政策正式进入党的文件始于党的十九大报告。党的十九大报告指出:推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。不难看出,党的十九大报告是在“良法善治”意义上郑重推出“依法立法”这一立法工作重要原则的,并且将“依法立法”与“科学立法”“民主立法”两项原则有机地结合在一起。

   值得注意的是,党的十九大报告提出的“依法立法”原则中的“依法”中的“法”,并不仅仅是指狭义上的由全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律,而是泛指中国特色社会主义法律体系中可以作为下位法立法依据的上位法,其中包括作为根本法的宪法、全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律、国务院制定的行政法规、地方人大制定的地方性法规、地方人民政府制定的地方政府规章等。因此,“依法立法”原则在指导具体立法工作的过程中,实际上可以合理地分解为依宪立法、依法立法、依规立法、依章立法等不同类型的下位法必须依据上位法来制定的立法要求。“依宪立法”作为依法立法原则的最重要内涵,是立法工作必须遵循的基本原则。

   此外,从法律法规制定权限的正当性来源看,“依宪立法”作为一项独立的立法原则,更具有超越“依法立法”原则指导具体立法工作的意义。“依法立法”原则中“依法”的“法”与“立法”的“法”具有词义上的相似性,即都泛指中国特色社会主义法律体系中各种形式的法律规范,在逻辑上因为两个“法”的词义都具有概括性,导致“依法立法”作为立法工作的原则对具体立法工作的指导存在一定的模糊性。作为根本法的宪法与其他法律形式最大的不同,就是宪法作为根本法可以设定“依授权立法”制度,并且可以将“依法立法”与“依授权立法”两种立法模式有机地结合在同一个宪法规范中。例如,根据现行宪法第31条规定,全国人民代表大会根据具体情况就特别行政区实行的制度以法律加以规定。该条规定的文本含义是非常清晰的,即全国人大关于特别行政区实行制度的立法要采取“依法立法”原则进行。在近期出台的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》立法实践中,全国人大选择了“依授权立法”的方式,即十三届全国人大三次会议首先通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。该决定规定:“授权全国人民代表大会常务委员会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律,切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。全国人民代表大会常务委员会决定将上述相关法律列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三,由香港特别行政区在当地公布实施。”可见,全国人大通过上述决定成功地实现了“依法立法”向“依授权立法”的转化。应当说,从立法正当性上看,由于全国人大是国家最高立法机关,享有国家最高立法权,关于维护香港国家安全的中央立法究竟是采取“依法立法”原则还是“依授权立法”模式,全国人大可以自主决定,不存在合法性上的瑕疵。

   据上分析,依宪立法原则作为立法工作的一项基本原则,不论是从法理上,还是从立法的制度设计和立法实践看,都具有自身独特的保证立法活动科学性和规范性的重要制度功能,亟待在立法工作中充分有效地发挥其所具有的对立法工作的指引和规范作用。

  

   四、依宪立法的价值目标与价值要求

  

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本文责编:陈冬冬
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