陈伟 吴晓刚:房价上涨与城镇居民对地方政府的政绩评价

选择字号:   本文共阅读 274 次 更新时间:2020-12-01 22:53:19

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陈伟 (进入专栏)   吴晓刚  

   【内容提要】 本文讨论住房价格上涨是否会影响城镇居民对地方政府的政绩评价。政府的工作表现以及居民的利益获得感将影响居民对政府的政绩评价。住房市场化改革之后,住房价格一方面关系到政府的工作表现,另一方面又影响着居民的切身利益。若住房价格上涨导致居民利益受损,则人们可能会给予地方政府负面的政绩评价。通过分析“中国家庭追踪调查”城镇居民样本四期面板数据,本文发现,住房价格上涨将显著降低城镇居民对县市地方政府的政绩评价。尽管拥有住房的居民比没有住房的居民给予县市地方政府相对更高的政绩评价,但总体而言,城镇居民在住房价格上涨时,对县市政府的政绩评价都将降低。由此可见,过去数年的住房价格上涨,给地方政府的绩效评价造成一定程度的负面影响。

   【关键词】 住房价格,住房产权,地方政府,政绩评价,合法性

   一、研究问题

   改革开放以来,中国的国家统治合法性由意识形态合法性逐渐转向经济绩效合法性(赵鼎新,2012;杨宏星、赵鼎新,2013)。国家相继在土地、财税、金融以及国有企业等层面进行了制度改革与创新,实现经济快速增长(Gilley, 2008;刘长喜等,2014;Yang & Zhao, 2015)。大量的实证研究结果表明,经济发展夯实了民众对中国政府的支持和信赖(Wang, 2005;Yang & Tang, 2010)。这种经济绩效合法性强调政府政绩的重要性,政绩作为中央政府考核地方政府的核心指标,也是上级政府对下级官员提拔、重用、升迁的主要参照指标(曾明、任昌裕,2012;陈家喜,2018)。政绩考核将各级政府纳入晋升锦标赛中,激励官员积极发展经济,造就了中国长达三十余年的经济快速增长(周黎安,2007;庞保庆、王大中,2016;耿曙等,2016)。重视经济绩效的政绩考核,同时也存在着诸多弊端。比如,地方政府可能为了短期利益而忽视居民的长远利益;再比如,地方政府常常紧盯上级的考核指标却忽略居民对政绩的评价和感受(陈章龙,2009;刘瑞明、金田林,2015;于文超等,2015;周黎安,2008:311-314)。地方政府对短期经济增长或财政增长目标的追逐可能造成民众不满。这些不满不仅难以反映在上级的政绩考核指标中,反而常常被经济增长的政绩所掩盖。为此,有学者呼吁应该将人民群众的公认和满意度纳入地方领导干部的政绩评价标准(廖龙辉,2009)。

   同各级政府政绩考核的各项客观政绩指标相比,民众对地方政府的政绩评价则更多地表现出主观性特征(闰丙金,2013)。民众对于地方政府的政绩评价,可能会基于对政府在经济发展、公共服务等方面的满意度(Zhao, 2009;范柏乃、金洁,2016;柳建坤等,2018)。换言之,民众对地方政府的评价更可能基于日常生活的实践及感受,而非仅仅建立在官方政绩考评的数字指标上。有研究发现,当前生活水平比以往改善等更优生活体验更加能够促进民众对政府工作的满意程度(周长城、徐鹏,2014);遭受过不良生活境遇的人则对政府工作的满意度会显著降低(王晓莹、罗教讲,2016)。住房问题被认为是重大的经济及民生议题之一,住房不仅关乎政府在经济建设和公共服务方面的政绩,同时还关系到居民切身利益。20世纪90年代城市的住房市场化改革带来了诸多影响,一方面,中国城市居民的住房条件得到极大的改善,人均住房面积相对于改革之初有了巨大增长;另一方面,地方政府深度介入城市住房市场,住房价格在最近十年快速上涨,居住和生活成本大幅增加。

   基于这样的历史背景,讨论住房价格上涨是否影响民众对地方政府的政绩评价,具有重要的意义。民众对地方政府政绩评价的好坏,体现了地方经济和社会发展成果被认可的程度,一定意义上承担了民意表达的功能(郑方辉等,2011)。因此,在各级政府的传统政绩考核之外,关注民众对地方政府的政绩评价,显得十分必要(刘剑雄,2008;卢春天等,2014;郑方辉、尚虎平2016;刘正妙、刘晓玲,2017)。若住房价格上涨会带来居民对地方政府政绩的负面评价,则意味着地方政府需要注意居民的关切,以防住房价格上涨对政府合法性形成冲击。

   二、文献回顾与研究假设

   (一)政府政绩评价的影响因素

   “政绩”通常也称为政府绩效,指的是政府履行职能的成绩和效果(赵晖,2010;焦长权、焦玉平,2018)。以往研究文献大多涉及对具体政绩评价指标的反思和优化,特别关注政府自上而下的考核指标(陈家喜,2018)。这些政绩评价指标,往往忽略了民众的具体感受,未有效反馈民众对政府的政绩评价。多个国家和地区的比较研究结果显示,民众对政府的政绩评价,往往会结合自身在经济和社会发展中的收益和感受,比如经济增长是否带来家庭收入的增加,财政投入的增加是否能够让自身享受更多的公共服务(Wang, 2010;范柏乃、金洁,2016)。综合相关研究发现,居民对地方政府的政绩评价主要受到政府工作成效以及居民的利益获得感影响。具体而言,主要包括如下方面:

   第一,经济表现。经济发展水平往往作为各级政府政绩评价指标的一部分,居民在评价政府的政绩时也会考虑政府在经济发展方面的工作成效。经济发展会增加居民对政府的信任及好评,居民对地方政府的政绩评价也会更高(Cusack,1999;Wang, 2010)。在西方国家,人们在选举投票时亦主要考虑经济绩效,更倾向于将选票投给那些在任期内取得良好经济绩效的政治家及政党(Lewis-Beck & Stegmaier, 2000)。但也有研究发现,经济表现的影响是非对称的,经济走强对政府评价或信任的积极影响往往低于经济走弱所造成的负面影响(Hetherington & Rudolph, 2008)。中国改革开放之后,经济发展成为政府和民间的统一诉求,不管是上级政府还是普通民众,对政府及政府官员的政绩评判标准都将经济发展作为首位考虑。

   第二,公共服务。公共服务是政府的主要职能,也是政府与民众沟通最为广泛的事务。政府在提供公共服务方面所做的工作,以及民众对这些工作的主观感受,直接会影响民众对政府政绩的评价或满意度(Saich, 2006)。研究发现,公共服务的优劣直接影响民众对政府的评价(DeHoog et al., 1990; Van Ryzin, 2007)。改革开放以来,中国政府从全能型政府向服务型政府转变的过程中,虽然已将部分职能交给社会和市场,但其中公共服务仍然是政府的主要职能。政府仍然通过各种政策措施继续提供公共服务,比如调控住房价格,提供养老等福利安排。良好的公共服务能够增强公众对政府绩效的感知(范柏乃、金洁,2016),地方政府没有提供居民预期的公共服务,则更有可能获得较低的居民政绩评价(高学德、翟学伟,2013;James, 2019)。

   第三,政府承诺以及居民预期。政府的施政承诺将会使居民产生相应的政绩预期。一旦政府施政承诺未达到预期,则容易遭受人们的负面评价。关于政府满意度的 “期望失验理论”(expectancy disconfirmation theory)已获经验研究支持,对政府过高的期望会使人们更难以提升他们对政府工作的满意度(Van Ryzin, 2004; Salehi & Heydari, 2012; Morgeson, 2013)。依照中国的政府层级,中央政府和地方政府对民众有着不同的承诺。这种政体也是中国民众对不同层级政府差序信任的来源之一(胡荣等,2011)。不管是中央政府还是地方政府,其承诺实施的主体均以地方政府为主,在地方政府未完成上级政府以及本级政府的政绩承诺时,往往会被民众认为没有交出合格的政绩答卷。对四川地震灾区的相关研究结果显示,民众对政府抗震救灾工作的期望以及地方政府有效治理之间的差距,会降低民众对地方政府灾后重建工作满意度(张欢等,2008;尉建文、谢镇荣,2015)。

   第四,居民利益获得感。对居民而言,不管是经济发展还是公共服务,其对政府政绩评价最主要的关注点为自身利益获得感。已有的研究证实,“获益者”往往要比“失意者”有着更加积极的政治态度(张翼,2008)。在已有研究中,不同群体的获得感往往成为研究居民政府关系的主要考虑因素。比如,城乡户籍人口的利益差异和利益认知逻辑分化,往往影响他们对政府工作绩效的评价(李培林、李炜,2007)。在研究政府满意度评价时,有研究者也认为,那些获得更多利益的群体对政府有更高的满意度及信任感(Li & Wu, 2018)。获得感对增进人们对政府的信任具有积极作用,提升获得感能够增进人们对政府的信任水平(李鹏、柏维春,2019)。

   以上四个主要影响因素,前两个主要是政府具体工作情况,可以通过具体的数字客观标准进行评价,后两个因素则更注重居民和政府的互动过程,居民的利益获得感实际上也更为注重主观感受。中国的住房市场和住房价格在一定程度上涵盖了以上四个影响居民对政府政绩评价的主要因素。

   (二)房地产市场与地方政府政绩

   1998年以来的城镇住房制度改革,确立了城镇住房的市场化、货币化、商品化方向。住房虽被视为市场交易的商品,但仍深受政府具体施政措施的影响。在晋升和财政的双重激励下,地方政府发展策略从工业化政绩转向城市化政绩,深度介入地方土地与住房市场之中(Han & Kung, 2015),从房地产中获得可观的财政收益(赵扶扬等,2017)。地方政府在房地产市场的相关工作,一方面可能有利于获得居民对其政绩的积极评价,另一方面也可能会招致负面评价。

   在积极评价方面,主要在于地方政府经营城市房地产市场可以在一定程度上促进当地经济发展,兴建更多基础设施以及改善城市面貌(左翔、殷醒民,2013)。20世纪90年代的分税制改革之后,城市土地也是地方政府的重要财政收入来源(孙秀林、周飞舟,2013)。地方政府拥有更多的财政收入,有利于履行政府职能,优化公共服务供给。地方政府在发展城市房地产过程中实现的经济发展和公共服务优化,能在一定程度上增进民众对地方政府政绩做出积极评价。已有的相关研究发现,居民对地方政府提供的公共物品如水电供应和道路建设往往持满意态度(Saich, 2006)。

在负面评价方面,一是地方政府在土地市场的行为与居民的直接利益产生了冲突。县市地方政府通过国有土地的法定批租权垄断了土地一级市场,采用“土地招拍挂”的形式出让土地,由此实现土地收益最大化(张莉等,2013;Wang & Hui, 2017)。在土地进入“招拍挂”程序之前,地方政府通过拆除城区老旧住房或者征用郊区农业用地的方式获得土地,在城市拆迁和土地征用过程中,地方政府与原住民或农民的利益冲突可能引发土地抗争事件(王三意、雷洪,2009;杨宏星、赵鼎新,2013;程晓波,2016)。地方政府与民众在土地方面的直接利益冲突往往会引起民众对地方政府的不信任以及对政绩做出负面评价(Cui et al., 2015)。二是地方政府运作土地财政逐步推升住房价格。地方官员在任职压力和政绩压力下,为了其土地收益和经济总量等短期利益而倾向于维持高房价(郭峰、胡军,2014)。有研究发现,地方政府的土地收入增加后,会将更多财政资源投入到能让土地增值和未来税收增长的基础设施建设中,非经济性公共品的供给反而会显著下降(左翔、殷醒民,2013)。三是一些地方政府官员依附于房地产市场出现了腐败行为。地方政府在介入房地产市场时,地方官员的权力寻租情形层出不穷。在城市开发过程中所产生的腐败行为,进一步降低了民众对地方政府的满意度,损害了民众对于地方官员的信任(Li & Mayraz, 2017)。政府官员的腐败行为,常常会降低民众对政府绩效的评价(Wang,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《开放时代》2020年第6期

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