袁利平 丁雅施:我国教育扶贫政策的演进逻辑及未来展望——基于历史制度主义的视角

选择字号:   本文共阅读 183 次 更新时间:2020-12-01 22:24:04

进入专题: 教育扶贫政策  

袁利平   丁雅施  

   作者简介:袁利平,陕西师范大学教育学院教授,博士生导师;丁雅施,陕西师范大学教育学院,西安 710062

   内容提要:教育扶贫政策对推进脱贫攻坚战略具有关键性作用。基于历史制度主义的视角,对改革开放以来教育扶贫政策的变迁历程进行分析发现,我国教育扶贫政策主要经历了向普及要成效、从质量探发展和以精准建巩固三个主要阶段。结合我国扶贫政策的历史背景,学习效应、适应性预期、政策体系高昂的退出成本,以及贫困人口内生动力缺乏是造成我国教育扶贫政策路径依赖的主要因素。我国教育扶贫政策在实践中出现了两个关键历史转折点:由扶教育之贫转向依靠教育扶贫;由普惠式教育扶贫转向精准式教育扶贫。随着脱贫攻坚工作的不断深入,新时期我国教育扶贫政策要从追求“效率逻辑”转向“效益逻辑”、从实施“宏观引导”转向“具体举措”、从倡导“单一主体”转向“多元主体”。

   关键词:教育扶贫;教育扶贫政策;教育精准扶贫;历史制度主义;乡村振兴战略;农村教育

   标题注释:国家社科基金项目“精准扶贫战略下西北民族地区教育扶贫机制与监测体系研究”[16BMZ058]。

  

   一、问题的提出

   教育是阻断贫困代际传递的重要纽带和桥梁,教育在扶贫中发挥着战略性、奠基性、引领性和延续性作用。改革开放40年来,我国累计有7亿多人口成功脱贫,占同期全球减贫人口总数的70%以上,扶贫工作获得历史性成就[1]。早在新中国成立初期,我国就开展了形式多样的广泛意义上的教育扶贫运动,如农村扫盲、农民短期技能培训等。真正意义上的教育扶贫相关政策从1984年陆续出台以来,扶贫理念与行动机制日益更新完善。目前,我国已进入精准扶贫攻坚的决胜阶段,该阶段对教育扶贫工作提出了更明确的任务目标。扶贫政策在我国教育扶贫进程中扮演着指挥者和管理者的角色,制约着我国教育扶贫的未来走向,并对巩固扶贫成果和精准脱贫起着一定的支持作用。因此,对改革开放以来我国教育扶贫的政策文本进行分析,归纳总结其内容及演进逻辑,或许能对我国脱贫攻坚的治理层面提出更加理性的政策抉择,对更规范有效地实施“发展教育脱贫一批”提供重要的方法论意义。

   历史制度主义(historical institutionalism)作为一种融合制度分析方法和历史分析方法于一体的分析范式,从中观的制度层面入手对政策内容和政策进程进行重新诠释,则能为政策研究提供解释性意义、描述性意义和建构性意义[2]。历史制度主义对政策制度变迁的解释逻辑可归纳为两个方面。一是制度持续的“正常时期”(normal periods)。对于制度的持续,历史制度主义倾向于采用路径依赖(path dependence)这个概念来诠释。路径依赖是指制度形成后具有某种难以逆转的自我强化机制而产生一种锁定效应,驱使政策沿着某一固定的路径轨道继续演化,其路径方向很难发生改变,且呈现出顽强的稳定性与保守性。二是制度断裂并发生关键转变的“关键转折点”(critical junctures)。关键转折点是制度的路径变迁与突破的关键节点。在历史制度主义框架内,关键转折点的出现通常是由于外部宏观环境发生了重大变化,即特定制度背景的改变以致现行制度变迁,为制度变迁提供契机[3]。借鉴历史制度主义的分析框架,我们对改革开放以来我国教育扶贫政策的演进历程进行了梳理,并在此基础上进一步从路径依赖和关键转折点两个层面来分析我国教育扶贫政策发展和阶段变迁原因,进一步探讨我国教育扶贫政策制度变迁的深层逻辑,探寻教育扶贫政策的未来走向。

  

   二、我国教育扶贫政策的演进历程

   历史制度主义对制度的关注聚焦于“历史”和“时间”两个层面,注重以历史为分析视角,以制度为研究变量,以时间为描述序列来解释制度的生成与变迁,并倾向于依照一定时序对历史事实进行详细解读分析,以期发现过去的政策制度对现在和未来政策制度的影响。自1979年以来,随着我国扶贫工作的深入,教育扶贫政策不断发挥着不容小觑的重要作用。纵观40年来政策发展的历程,依据主要关键转折点和阶段特征,本文将我国教育扶贫政策的演进历程划分为三个主要阶段。

   1.承认贫困,向普及要成效阶段(1979-1995年)

   任何政策制度都不是独立的存在,政策的形成和演变与宏观社会环境存在紧密的耦合关系。教育政策改革所追求的目标往往在一定程度上受制于政治经济条件等因素的影响。改革开放初期,解决贫困户的温饱问题是我国农村地区反贫困的首要任务,而贫困地区教育落后和人口素质低下正是导致贫困的主要原因。在当时,全国平均每10万人拥有教员956人,而贫困地区仅为500人左右:全国人口平均文盲比约为25%,而个别贫困地区则高达50%[4]。在这一时期,贫困问题逐渐开始被党和国家承认,并上升到政策解决的高度。为了解决贫困地区人口“没学上”的难题,该阶段我国教育扶贫政策主要集中在普及基础教育、保障义务教育、扫除文盲等方面,教育扶贫政策在理念上呈现出向普及要成效的特点。

   1984年,中共中央、国务院印发了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》(以下简称《通知》)。《通知》提出要重视贫困地区的教育问题,增加智力投资,有计划地发展和普及初等教育,主要发展农业职业教育,这也是我国政府文件中第一次明确提出“教育扶贫”[5],“教育扶贫”概念首次在国家政策文件中出现。1988年2月,国务院颁布《扫除文盲工作条例》,从操作层面对扫除青壮年文盲、提升人民的文化素质提出了具体要求。1994年,国务院制定并颁发了《国家八七扶贫攻坚计划》(以下简称《计划》),成为全国扶贫开发工作的纲领性文件,明确规划利用未来七年时间,聚集各方力量,在教育扶贫领域把工作重心放在推进贫困地区教育改革、基本普及初等教育、积极扫除青壮年文盲上。1995年,国务院启动“贫困地区义务教育工程”,启动并加强专项资金重点投入《计划》中所确定的贫困县义务教育阶段的基础设施建设。

   2.解决贫困,从质量探发展阶段(1996-2010年)

   随着社会经济的发展,除少数特困地区人口以外,“全国农村人口的温饱问题于2000年左右已基本得以解决”[6]。普及教育带来的脱贫成果初现成效,贫困地区人口对教育的需求从“有学上”逐渐转化为“上好学”,扶贫工作的目标也从低级的保障“生存”跨越到更高一级的促进“发展”阶段。与此同时,教育作为一种“造血式扶贫”的新模式在扶贫工作中的重要性越来越受到党和国家的重视。在这一时期,普及任务已经完成历史使命,由追求教育质量的价值取向所替代。该阶段我国教育扶贫政策主要聚焦于农村教育改革,提高基础教育质量,发展农村职业教育和成人教育,普遍提高贫困人口的受教育程度。在政策内容上,体现出了对教育扶贫的重视和向贫困地区的教育资源倾斜,政策理念呈现出从质量探发展的特点。

   1996年,中共中央、国务院发布了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,提出要认真抓好科教扶贫,要把扶贫开发转移到依靠科技进步、提高农民素质的轨道上来[7],在扶贫开发的内蕴上进一步拓展了教育扶贫的功能。2003年,国务院颁布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》,强调了农村教育工作在我国教育事业中有举足轻重的地位,强调了巩固基础教育和发展职业教育的重要性。深化教育教学改革和课程改革、提高师资队伍素质、全面提高学校管理水平等关注基础教育质量的条规也被列入其中。2004年,国务院批转了教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》,该文件明确提出要加快农村教育发展,持续深入农村教育改革,从实现“两基”转化为提高成果、巩固质量,并提出两项切实可行的措施:加快教师队伍建设及在贫困地区实施远程计划,促进优质教育资源共享。2005年,国务院转发了财政部《关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见的通知》,为义务教育阶段的贫困家庭学生带来了经济上的资助,对防止贫困地区儿童“因贫失学”和提高贫困人口的受教育程度起到一定的作用。从2006年起,国务院扶贫开发领导小组办公室面向贫困地区实施了“雨露计划”。该计划的扶持对象由基础教育学龄阶段的青少年和职业教育适龄青年拓展到扶贫工作建档立卡的青壮年农民(16-45岁),面向成人的教育也开始逐渐被纳入教育扶贫工作行列。

   3.杜绝贫困,以精准建巩固阶段(2011年至今)

   随着扶贫工作的不断深入,贫困人口分布呈现出分散化和碎片化特征,加之经济发展“涓滴效益”递减,以区域发展带动减贫的效果下降,减贫成本逐渐增加[8],这对扶贫工作提出了新的要求。2013年,习近平总书记在湖南湘西考察时,首次提出“精准扶贫”,强调扶贫开发贵在精准、重在精准,成败之举在于精准,“精准扶贫”成为新时期我国教育扶贫工作的重要内容。同时,该阶段对普及学前教育和高中教育做出了新的任务规划:在政策内容上,更加体现出对特困地区的资源倾斜和政策优惠;政策理念体现出以精准建巩固的特点。

   2010年,中共中央、国务院基于未来十年的教育发展公布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》),提出了促进教育公平的根本措施是合理配置教育资源,优先向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜资源,加快缩短教育差距,具体举措包括设立支持地方高等教育专项资金,实施中西部高等教育振兴计划,实施特岗计划,鼓励高校毕业生到边远地区工作等。2012年,教育部协同国家发改委、财政部、人力资源社会保障部、国务院扶贫办发布了《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》,明确要求把集中连片特殊困难地区作为主战场,提高其发展能力,缩小发展差距,加大高校对农村,特别是贫困地区的定向招生力度[9],在政策层面体现了对特殊困难地区的政策优惠。在精准聚焦扶贫对象层面,2013年7月,教育部会同财政部、扶贫办等七部委共同制定《关于实施教育扶贫工程的意见》(以下简称《意见》),作为我国一项专门的教育扶贫政策。《意见》明确指出实施教育扶贫工程的范围为《纲要》所确定的连片特困扶贫攻坚地区。2015年11月,中共中央政治局召开会议并通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,强调把精准扶贫、精准脱贫作为基本战略方针,并提出要加强教育脱贫,实施教育扶贫工程。2018年1月,教育部、国务院扶贫办联合发布了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》,要求进一步聚焦深度贫困地区教育扶贫,确保深度贫困地区如期完成“发展教育脱贫一批”任务,再次赋予教育扶贫“阻断贫困代际传递”的使命,明晰了教育扶贫在我国扶贫工作体系中的基本性和根基性作用。

  

   三、我国教育扶贫政策的路径依赖与关键转折点

   克拉纳斯(Krasner)将制度变迁过程分为发生根本性转变的关键转折点和由此形成的在新的路径下存续的时期[10]。在制度存续的正常时期内,制度变迁遵循着路径依赖的规律,不断自我巩固和强化,呈渐进式发展。当然,在不同时期根据不同需要遵循不同逻辑形成的制度构成要素之间必然会发生冲突,这种破裂与冲突最终会成为导致政策制度变迁的主要动力。因此,在制度断裂时期,现有的制度会因为关键转折点的出现发生急剧变化,矛盾冲突伴随着制度变迁逐渐凝固形成新的政策制度。

   1.渐进式——制度持续发展的路径依赖

“制度选择就好似道路选择”[11],一旦某种制度被选用,就会受到惯性作用使这一制度得到强化并产生锁定效应,以至于无法轻易变革。历史制度主义学者倾向于借用经济学范畴的“报酬递增”(increasing returns)概念,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 教育扶贫政策  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 教育学 > 高等教育
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/123727.html
文章来源:《湖南师范大学教育科学学报》2019年第4期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统